北大學(xué)者：要準(zhǔn)確理解一號(hào)文件“城鎮(zhèn)化”的指向

彭真懷

今年的一號(hào)文件，將寄希望于城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新。這充分表明中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)問題不能局限在農(nóng)業(yè)內(nèi)部解決，農(nóng)村問題不能局限在農(nóng)村內(nèi)部解決，農(nóng)民問題不能局限在農(nóng)民內(nèi)部解決。但城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新有個(gè)最重要的前提，就是必須準(zhǔn)確理解一號(hào)文件城鎮(zhèn)化的指向，澄清對(duì)城鎮(zhèn)化概念的模糊甚至錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

筆者認(rèn)為，中小城市不應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。按照我國城市的分級(jí)分類，大城市特指北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市；中等城市指青島、大連、廣州等15個(gè)副省級(jí)城市；小城市指設(shè)區(qū)的268個(gè)地級(jí)市。至于369個(gè)縣級(jí)市，在本質(zhì)上仍屬于縣域經(jīng)濟(jì)的范疇。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策層面看，大中小城市繼續(xù)盲目擴(kuò)張規(guī)模，會(huì)造成越來越嚴(yán)重的困難。況且今年一號(hào)文件本身還提出了要繼續(xù)推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革，實(shí)行市縣分治。

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系看，小城鎮(zhèn)才是連接城鄉(xiāng)、工農(nóng)的紐帶，是農(nóng)村社會(huì)公共品的提供基地和服務(wù)載體。抓住小城鎮(zhèn)這個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，實(shí)際上就抓住了城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。今年的一號(hào)文件把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力，就必然要求深化農(nóng)村戶籍制度、土地制度、行政管理制度和社會(huì)保障制度的改革，掃清前進(jìn)道路上的制度性障礙，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生變量。

小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度創(chuàng)新，是一個(gè)不斷完善的過程。一般情況下，制度越不完善，制度創(chuàng)新的潛力就越大，制度創(chuàng)新所釋放的能量也就越大。

筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民通過對(duì)城鄉(xiāng)差距的理性思考，會(huì)自然形成對(duì)自己生存定位的判斷。從這個(gè)意義說，城鄉(xiāng)差距越大，要求小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力也就越大，反之則越小。在同等條件下，當(dāng)落后的農(nóng)村與發(fā)達(dá)的城市并存時(shí)，農(nóng)民自然會(huì)選擇發(fā)達(dá)的城市。如果在政策硬約束下不能進(jìn)入城市，那就會(huì)選擇條件相對(duì)優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，建設(shè)自己的家園。

從戶籍制度創(chuàng)新看，放寬落戶條件，允許有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工及其子女轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，是今年一號(hào)文件所釋放出的政策信號(hào)。應(yīng)該指出，這個(gè)信號(hào)還不是一次徹底的戶籍制度改革，仍然帶有明顯的試點(diǎn)特色，因?yàn)榇笾行〕鞘械膽艏贫戎两駴]有松動(dòng)跡象。但可以樂觀預(yù)期的是，如果這個(gè)信號(hào)能夠落實(shí)，就可以克服土地城鎮(zhèn)化的弊端，最終完成農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，小城鎮(zhèn)人口占農(nóng)村人口比重逐漸提高這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，從根本上解決好農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題。

從土地制度創(chuàng)新看，今年的文件，要求安排年度土地利用計(jì)劃支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。農(nóng)村土地制度的一個(gè)基礎(chǔ)性缺失，就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，集體土地所有權(quán)有多個(gè)代表，主體模糊不清，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位。這是全部癥結(jié)所在，也是城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的突破口。值得注意的是，成都、蘇州等地已突破 “先征地后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”、“集體土地使用權(quán)不能抵押”的制度約束，越過國家管制，引導(dǎo)土地大量流向非農(nóng)用途。盡管不斷遭到批評(píng)、責(zé)難和制裁，卻屢禁不止。我認(rèn)為需要因勢(shì)利導(dǎo)，及時(shí)形成切實(shí)可行的制度安排，規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。

從行政管理制度創(chuàng)新看，今年的文件明確指出，要完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)稅、投融資等配套政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)行政管理體制改革，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。事實(shí)上，從 1998年起，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員”為主要標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新已經(jīng)開始起步，但究竟應(yīng)該如何繼續(xù)推進(jìn)，還存在許多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新的障礙性因素很多，但最根本的是政府職能錯(cuò)位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直未能成為一級(jí)完備的政府，缺少?zèng)Q策權(quán)和相應(yīng)的施政能力。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新應(yīng)得到國家層面政治體制改革的響應(yīng)和支持，為處理中央與地方關(guān)系探索一個(gè)新的模式。

從社會(huì)保障制度創(chuàng)新看，今年的文件著力解決新生代農(nóng)民工問題，允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，并納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障、住房保障等公共服務(wù)體系，享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。近年來，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、農(nóng)民就業(yè)不充分、部分失地農(nóng)民利益補(bǔ)償不到位所導(dǎo)致的上訪，成為社會(huì)不穩(wěn)定的重大隱患。社會(huì)保障制度創(chuàng)新不僅可以切實(shí)解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題，保證城鄉(xiāng)居民教育、醫(yī)療保健等方面條件更加平等，而且能夠改善農(nóng)村貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生積極的互動(dòng)作用。

(作者系北京大學(xué)地方政府研究院院長)

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