第100期：財稅改革的“困”與“機”

李奇霖

李奇霖，民生固收負責人。文章觀點與供職單位無關。

導語: 2015年財稅改革，更多圍繞一個“債”字，而2016年改革面臨的收入之困、支出之困還要繼續一段時間。未來改革要理清政府與市場之間的關系，進而實現政府端供給的改革以及促進私人領域的供給改革。由此，未來財稅改革可能進一步深化的三個領域可重點關注。

一、財稅改革之2015：完善地方政府舉債職能

回顧2015年財稅改革，更多圍繞一個“債”字。通過存量債務甄別清理、繼而發行地方政府債券置換，以及后續新增債務的規范管理等措施，結束了地方債務問題一直處于“說不清算不明”的狀態。這正是十八屆三中全會之后建立現代財政制度、調整地方政府事權財權匹配度的應有之義。

首先，理清歷史債務，結束政企不分格局。舊的財稅體制之下，地方政府缺乏負債融資功能，而事權過重、財權缺乏的先天因素導致2008年之后的投資計劃中，地方政府通過融資平臺這類預算軟約束主體累積了大量顯性或隱性債務。以2014年底為節點，舊債務甄別劃落定，地方政府存量債務確認為15.4萬億，新債務只有地方政府債券一種形式，結束了地方政府無序融資的歷史問題；

其次，穩增長壓力下，債務置換以時間換空間。通過3.2萬億的債務置換，地方政府通過公開結合定向的置換方式，將過去高息的城投債、信托融資、BT等形式的債務置換為低息地方政府債券，延長債務本金支付期限，在收入增速放緩而支出壓力增大的情況下，為穩增長騰挪出更多可用資金；

最后，新增債務規模限額管理，負債途徑只有發行地方政府債券。以規范的地方政府債券為資本性支出融資，是發達國家的普遍做法，而我國地方政府債務在過去幾年時間內過快增長很大一部分原因也在于政府舉債無門。今后地方政府新增債務納入限額管理，債務規模也就有了天花板，防止債務的無序增長、違規支出，避免了財政金融風險發生的可能性。

總的來說，2015年的財稅體制改革，受到經濟增速下行壓力不斷增加的影響，首先解決的是債務問題，并通過規范的舉債行為完善現代化的財稅體制，而展望2016年，改革面臨的收入之困、支出之困還要繼續一段時間。

二、改革之困：收支壓力并存

（1）收入之困

伴隨經濟增長中樞下調、稅制改革以及土地財政弱化，地方政府公共財政收入、土地出讓收入均不同程度下滑，尤其對于過去以制造業、房地產為支柱產業的地區，壓力更為明顯。未來，地方政府面臨的收入結構性調整壓力依然不小。

首先，稅收收入受制于企業虧損面積的不斷增加，而財稅體制推動的重要內容即未來“營改增”的推進將會成為另一個壓力來源。

其次，土地收入的下滑可能更加嚴重。房地產去庫存壓力難言減輕，造成土地出讓直線下滑、出讓收入大幅減少。2014年土地出讓金收入增速由2013年的33%直接降至3%，同期土地出讓面積負增24%，而截至2015年11月底，土地出讓面積同比減少16.7%，意味著依賴土地出讓維持政府支出的情況已經難以持續。

（2）支出之困

私人領域面臨產能過剩、出口需求減弱，投資需求長期疲軟，此時的地方政府作為政府部門主要的事權承擔者，穩增長的壓力逐漸加大。但與2008年金融危機之后不同的是，此輪財稅改革以43號文為標志，徹底杜絕了地方政府通過融資平臺等非市場化主體間接加杠桿，政府資本性支出限定在發行地方政府債券和PPP兩種途徑。

一方面，地方政府債券受限于赤字率這一硬性指標，今年2.3%的赤字率中，地方政府財政赤字分配到5000億新增限額，然而，相比于2013.6月-2014年之間4.6萬億的債務增量， 5000億的赤字規模對于實際地方政府投資支出的支持相當微弱；

另一方面，PPP模式的推廣雖然為地方政府加杠桿提供了理想途徑，但短期內由于政策法規尚需完善、私人資本退出機制缺乏以及養老、教育等推廣領域的盈利模式不清晰，造成私人資本進入PPP的熱情一直不高，盡管各地政府通過PPP產業基金、PPP引導支持基金不斷加大財政資金支持力度，但終究是支出先行，投資落后。

三、財稅改革深化如何走？

在存在閑置資源、社會有效需求不足的前提條件下，政府投資能夠彌補私人投資暫時性不足，繼而拉動社會總需求實現明顯的逆周期調節。而當下，國內的主要問題已然與2008時期不同，經濟增速放緩的根源由需求不足轉為有效供給不足，實施單純的凱恩斯式需求管理，邊際效果是不斷減弱的，穩增長需要從供給端和需求端同時發力，才能解決經濟新動能不足的問題。

而財稅改革實現的，不僅僅是糾正舊體制下中央、地方之間不合理的權責分配，更重要的是通過地方政府事權合理分配、融資職能確認以及收支行為的規范管理，理清政府與市場之間的關系，進而實現政府端供給的改革以及促進私人領域的供給改革。

從這一角度出發，在2015年政府債務甄別劃定、新增債務限額管理的基礎上，未來財稅改革可能進一步深化的領域包括：

1）打造以公共服務領域為核心的政府供給端：過去的政府供給一直是以滿足城鎮化對基礎設施的大量需要為主的，但隨著城鎮化水平逐漸放緩，居民財富增加，政府供給中養老、醫療等公共服務的短缺問題逐漸顯現，轉變政府供給結構，打造以公共服務領域為核心的供給端是未來財稅體制改革中政府職能的改變方向。

2）以多元化的投資主體構建PPP投資體系：城投公司歷史形成的對收益不敏感，私人資本市場化運營以創新實現最大化盈利，兩者截然不同的優勢其實均可以為政府供給側所用—在PPP推行的初始階段，依賴城投公司的低收益特點打開PPP投資困局，探索出適合不同投資領域的建設模式，然后不斷放開私人資本準入條件，創新盈利模式。

3）稅收體制改革：稅收是地方政府調節社會資源配置、維持市場有序行為的重要手段，財稅改革不僅僅是政府自身收支行為的調整，更重要的是通過理清政府、市場的關系。以稅收為途徑調節市場資源配置，在傳統行業產能過剩、新興產業成本太高造成的供給不足困局中，激活市場活力，促進經濟動能新舊轉換：一個是提高直接稅比例，減少稅收的重復征收、降低企業稅務負擔，其次是通過消費稅、資源稅等稅種的調整促進消費升級、重污染重耗能產業改革，實現私人領域供給結構的升級。

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