地方政府融資風險揭開冰山一角

2009年12月14日 01:57
來源：中國證券網－上海證券報

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喬新生

一份標有“特急”字樣的財政部文件近日下發各個地方財政部門，要求各地堅決制止正在發生的地方財政擔保向社會公眾集資的行為。短短一年間，地方政府債務風險迅速膨脹，若外部環境一旦惡化，許多地方政府將不堪重負。

但與以往不同，這一輪地方政府融資行為不是直接設立信托公司，或者直接向銀行融資；而是由地方政府出面設立擔保公司，由擔保公司為企業籌資，所籌資金用于政府項目。企業一旦出現危機，受損的只是擔保公司，與地方政府毫無關系。正是這種特殊的金融法律關系，使得地方政府可以從容地應對各類檢查。各種統計數據表明，一些地方政府已采用這種融資方式獲取大量資金，資金鏈條涉及方方面面，已放大了商業風險。所以，如果沒有央行和銀監會的協助，單靠財政部緊急剎車，實難真正收到效果。

上世紀90年代實行分稅制改革后，為了確保地方財政收入不斷增加，許多地方政府興建開發區，通過圈地運動吸引海內外資本。由于國務院采取斷然措施，制止盲目圈地，一場災難才沒有發生。可是，一些地方政府已從土地開發中嘗到了甜頭，他們通過“經營城市”，借助于房地產開發增加財政收入。進入本世紀初，一些地方政府除了繼續發展房地產業，還通過興辦地區性銀行籌集資金。不過，在一些商業銀行競爭較為激烈的地區，由于地區性中小銀行普遍缺乏吸取存款的能力，使得地方政府不得不在非銀行金融企業領域做文章，通過設立財務公司、擔保公司、信托公司，直接或者變相地籌集資金。

此次財政部出臺有關文件，揭開了冰山一角：一些地方政府向不特定的人籌集資金，承諾一定期限內給予出資人貨幣、實物或者股權等豐厚回報。政府設立的擔保公司，對于企業的債務大包大攬。部分商業銀行出于部門利益需要，對這種特殊的融資方式睜一只眼閉一只眼，結果導致地方政府的融資規模越來越大，融資的項目越來越廣泛，而融資的風險越來越難以控制。

我國地方政府與主要商業銀行之間的關系，是一種非常微妙的關系。我國主要商業銀行是中央企業，地方政府從商業銀行獲取貸款，既是商業性行為，同時也是政策性行為。而一些地方政府正是利用了商業銀行的特殊地位，不斷地從主要商業銀行籌集資金，用于地方經濟的發展。他們通過設立國有擔保公司為企業提供擔保，這樣“打擦邊球”，事實證明既可以繞開國家現行的法律，同時又可以巧妙地回避財政部的有關檢查。因此，筆者以為，想要真正剎車，應由中國人民銀行通過征信系統，清查現有的擔保公司，并且跟蹤調查大宗資金的走向，并在此基礎上制作調查統計報告，供國務院決策參考。因為財政部很難跟蹤調查地方政府通過擔保公司進行的融資行為，也無法詳細分析資金的使用情況。除非地方政府公開參與國有企業融資活動，財政部很難懲處地方政府間接的違法行為。

為什么地方政府熱衷于融資？

首先，分稅制改革之后，地方政府缺乏正常的融資渠道，他們不得不通過旁門左道獲取發展資金。其次，地方政府不受節制的現象非常嚴重。第三，也是最根本的原因，我國現行法律不到位。雖然我國預算法明確規定，地方政府不得發行債券；我國擔保法明確規定，國家機關不得為保證人，但是，地方政府委托他人定向發行債券、地方政府設立國有企業從事擔保活動的現象屢見不鮮。此次財政部文件明確規定“嚴禁違反或者規避相關法律的規定，為平臺公司向社會公眾集資等直接或變相提供財政擔保”，可是，在沒有真正約束地方政府權力的情況下，這樣的規定究竟具有多少價值，業內人士不難作出判斷。

我國人民代表大會制度隱含著高度地方自治。地方人民代表大會可以選舉產生政府和司法機關，地方人大和人大常委會可以審議地方政府預算，這就為地方財政自治提供了憲法和法律空間。地方政府完全可以根據本地發展需要，通過各種方式籌集資金。但是，如果地方財政盲目擴張，導致財政赤字膨脹，那中央政府和司法機關就應當依法追究地方政府負責人的法律責任，當地居民也可以向人民法院提起訴訟，追求政府負責人的法律責任。可令人遺憾的是，我國至今尚無這樣的相應法律條款，雖然現行的預算法禁止地方政府發行債券，擔保法禁止地方政府從事擔保行為，但是，曾經出現過的信托投資公司和現在普遍存在的國有擔保公司已充分說明，現行的法律制度設計還有大漏洞。而只有從源頭控制行政機關及其負責人的權力，中國的財政體制才能真正理順。

(作者系中南財經政法大學社會發展研究中心主任，教授)