中央一號文件七年聚焦三農專家談農民權利保障

2010年01月20日 14:46
來源：法制日報作者：胡新橋余飛

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對農地法律制度的完善，應當注重堅持以人為本，從倡導不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權力濫用、還權于民。也就是說，農地問題立法應突出農民的主體意識，發揮農民的聰明才智，使農民能夠充分參與相關法律的制定，給他們以充分的選擇權；將涉及農地權利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案；以農民為價值依歸，在法律上予以相同對待，促使農民的各種合法權益得以實現，使得“物盡其用、地盡其利”

對話人：法制日報記者胡新橋余飛

中國農村土地法律制度研究中心負責人、中南財經政法大學副校長陳小君

對話動機：最新消息稱，2010年中央一號文件已經定稿，依然圍繞“三農”問題展開。算上這份文件，中央已連續七年以“一號文件已的形式出臺強農惠農措施，“三農”問題的解決漸入佳境。

中南財經政法大學中國農村土地法律制度研究中心自2007年始在全國10省的田間地頭進行調研。至今，該中心已收集到當代中國農民土地權利的大量樣本和調研數據。

在強調強農惠農的時代背景下，當代中國農民最需要解決哪些問題？農民賴以生存的耕地如何進一步得到保護？就這些問題，記者與中南財經政法大學副校長、中國農村土地法律制度研究中心負責人陳小君展開了對話。

對話

兩項重要物權最需要立法完善

記者：今年的中央一號文件將連續第七次聚焦“三農”問題已無懸念。近年來，中央出臺的諸多舉措，如農業稅取消、農村義務教育學雜費免除、新型農村合作醫療全面覆蓋、農村最低生活保障制度等等，正在逐步解決9億農民的一系列生活和發展的問題。通過調研，您覺得在這些問題得到解決后，農民最需要的權利有哪些？這些權利在現實中都能得到保障嗎？

陳小君：通過調研，我們發現，農民最需要的是他們生活、生存和發展所依托的土地承包經營權和宅基地使用權這兩項重要物權。這兩個權利看起來普遍，但實際上內容非常豐富，包含了很多具體的權利元素。

就農村土地承包經營權而言，農民迫切需要的是能夠自主、穩定地行使權利。土地承包經營自主權體現在很多方面，比如自由流轉的權利，根據2007年至2008年對10省調查的情況來看，農民希望承包地能夠采取轉包、出租、互換等多種形式流轉，一些地方的農民甚至希望承包地能夠入股，還有一些地方的農民希望承包地以抵押的方式流轉。

在宅基地使用權方面，對這項權利的流轉急需法律加以規制。2009年我們在對四省的農地法律制度調查中了解到，與城鎮較臨近的地區宅基地流轉現象較為突出，而在較偏遠的地區就基本上沒有這種現象。雖然國家的政策法規一直禁止農村宅基地向城鎮居民流轉，但在城鄉接合部，這種現象很難避免。在城市房價不斷高漲的情況下，城鎮居民普遍看好郊區農村宅基地的較低價格，盡管法律明確禁止，但隱性的宅基地流轉市場仍然存在。通過進一步訪談我們發現，由于城鎮居民獲得的農村宅基地和房屋缺乏法律依據，雙方的權益都不能得到有效保護，很容易產生糾紛，而且矛盾還不好化解。

總體來說，土地承包經營權和宅基地使用權在現實中得到了較好的保障，但并不是說不存在問題。比如，農村婦女因婚姻狀況變化導致土地權益受損的情況較為普遍。另外，農民的承包地、宅基地因征收等原因導致權利受損以及補償不到位的情況也比較突出。這些問題在當前情況下，有法律層面、制度層面和經濟層面等多個方面的原因，可以說保障還有一定的缺失。

記者：您剛才提到，對農民迫切需要的權利的保障還有一定的缺失，可以具體分析一下其中的原因嗎？這種缺失可以通過什么辦法來彌補？

陳小君：從法律層面來看，土地承包經營權、宅基地使用權雖然在物權法中有規定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關系農民重大生活利益的宅基地使用權，物權法里只有寥寥四條，基本上沒有對權利進行細致規范，而應參照適用的土地管理法也沒有相應的規范，致使相關領域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在?？梢哉f，法律規范的欠缺是影響農民土地權利實現的主要原因。

此外，農民土地權益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經營權流轉缺乏相應的市場機制。土地承包經營權流轉缺不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機構來引導當事人進行流轉。但從目前的實際情況來看，中介機構還比較缺乏，而且也沒有得到農民的信賴。還有制在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補償標準沒有制度保障，農民很少有參與權。

社會因素也是導致農民土地權利保障不到位的原因之一。如集體經濟組織功能缺位，農民個體較為分散，權利得不到有力維護。另外，社會因素還體現在農村婦女因婚姻狀況變化而導致的土地承包權益受損方面。雖然法律規定了男女平等，而且婦女地位得到了很大提高，但由于我國婚嫁制度的原因造成了隱性的性別歧視，“出嫁女”的土地承包經營權受到損害的情況比較常見。

要解決這些問題，就必須系統梳理研究農村土地權利體系，有針對性地完善土地法律法規，并制定相應的適應市場機制的各項經濟制度。另外，完善農民土地權利的訴訟糾紛解決機制與調解、仲裁等糾紛解決機制，為農民實際上擁有的各種土地權利提供充分且及時的救濟，也是在農民土地權利保護方面一個不可忽視的因素。