中央一號文件七年聚焦三農專家談農民權利保障(2)

2010年01月20日 14:46
來源：法制日報作者：胡新橋余飛

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農村地權糾紛救濟渠道仍存障礙

記者：近幾年來，農地糾紛日益增多，使得農村成為當今社會矛盾和沖突最為集中的地方。您剛才提到，要為農民實際上擁有的各種土地權利“提供充分且及時的救濟”，是不是可以這么理解，目前的救濟途徑并不是很暢通？對于完善農地權利救濟制度，您又有何建議？

陳小君：從目前情況看，民間力量、政府部門和司法機構都可以作為農村地權糾紛解決的途徑。這里既包括行政機關和司法機關等擁有國家公權力的主體，還包括仲裁機構、自治組織等。在整個救濟系統中，包括私力型、公力型和社會型三種地權救濟類型，形成了和解、調解、仲裁機訴訟和行政復議等多元救濟途徑。正是由于各種地權糾紛救濟形式各具優點和特色，所以農民對地權救濟選擇較為寬廣和自由。

但是，這樣的多元救濟模式在實踐中并未完全發揮出功效，在農地權益糾紛救濟實踐中遭遇了一定的阻礙。究其原因，主要有兩方面：一是仲裁制度的缺失與陌生影響了農民的選擇；二是法律救濟成本過高和制度功能未能有效發揮作用。

完善農村地權糾紛法律救濟制度，可以從以下幾個方面改進：

適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權糾紛納入訴訟解決機制之中，以發揮司法作為實現正義的最后一道防線的功能；

對現行農村土地承包經營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；

無論是訴訟還是仲裁，均應當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設計，降低農民尋求救濟的成本；

提高基層政府和基層法院解決農村地權糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質，加強法律知識與法律意識的培養，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農民合法土地權益的實現。

耕地保護現狀仍不容樂觀

記者：在全國農村工作會議上，“要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”被再次重申。您認為，目前耕地保護中存在的突出問題是什么？如何才能做到“嚴格的保護耕地？

陳小君：從調研情況來看，目前耕地保護的現狀不容樂觀。在我們課題組2007年至2008年對全國10個省份的農村進行的調查問卷中，有23%的受訪農戶表示耕地正在逐漸減少。

造成這一現狀的原因是多方面的，比如不規范的農業結構調整，不少地方盲目占用耕地植樹、植果，在耕地里挖塘養魚，搞禽畜養殖基地，有的甚至不惜占用基本農田保護區。

從上述實地調查數據的研究來看，在取消農業稅后，顯性的耕地拋荒現象雖然仍然存在，但受訪農戶普遍反映該情形并不嚴重，目前較為突出的是隱性拋荒(如承包地種一季，閑置一季)和變相拋荒(如在承包地上種植樹木，以便今后不再耕種)的現象。而且，違法占用耕地問題還在一定范圍內存在，不少地方都存有在耕地上建窯、建墳和建房的現象，有的地方還存在在耕地上挖砂采石、采礦取土的情形。

此外，在一些城鄉接合部，建設用地占用耕地的現象也較為突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事業之名的建設項目，也包括一些房地產開發項目。隨著城市化工業化進程的加快，這一占用耕地的勢頭也有進一步蔓延的趨勢。

要做到嚴格保護耕地，得做到四個“必須”：

執法須嚴。監管部門必須嚴格履行職責，嚴格控制建設占用耕地現象，加大對違法占用耕地行為的懲處力度；

規劃須落實。各地方在國家土地利用總體規劃下編制各個地方土地利用規劃，確保耕地保護質量不變和耕地總量保持動態平衡，協調并平衡“建設”與“吃飯”之間的用地矛盾，使土地利用符合國民經濟和社會可持續發展的需要；

利益須平衡。加大補償耕地的力度和資金投入，堅決落實耕地“占一補一”制度，對非農建設占用耕地按“占多少，墾多少”的原則進行補償，保護現有地面積長期穩定，總量平衡；

認知須提升。充分認識嚴格耕地保護對國家和對地方發展的長遠意義。