中國新一輪收入分配制度改革吹響“集結(jié)號”(2)

2010年04月15日 13:57
來源：財經(jīng)國家周刊

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政府進什么退什么?

整個收入分配改革錯綜復雜的利益關系糾葛中，政府處于最核心的主導地位。而問題的復雜之處在于，政府自身同樣存在著各種利益的糾結(jié)，有時反而成為收入分配秩序失衡的一個誘因。

中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為，在政策層面上存在相當程度的要素配置失衡。

以地方政府為例，其目標是GDP增長、是大項目投資，過分熱衷于鼓勵資本密集型投資，為大企業(yè)提供各種優(yōu)惠政策，不斷把經(jīng)濟資源向強者傾斜；而相對來說，對勞動密集型小企業(yè)重視不夠。而后者恰恰是解決就業(yè)和收入的主力軍。

另一方面，正是幾十年對效率優(yōu)先的強調(diào)，逐漸演變?yōu)椤癎DP至上”，從而形成發(fā)展的單一路徑依賴，需要慢慢剎車而不太可能一天轉(zhuǎn)變。區(qū)域發(fā)展的不平衡也讓資本獲得了多方需求帶來的主動權。

與之相伴的，還有中國現(xiàn)行稅制結(jié)構的不合理。多年來，以增值稅等為主體稅種的流轉(zhuǎn)稅在中國稅制結(jié)構中一直處于主導地位，是政府稅收收入的主要來源。增值稅是鏈條稅，環(huán)環(huán)緊扣，對企業(yè)產(chǎn)品增值部分征稅。

這意味著，產(chǎn)業(yè)鏈越長，產(chǎn)品生產(chǎn)得越多，政府可以從企業(yè)那里征收到的稅會越多，而不論是否產(chǎn)能過剩。這直接推動了地方政府想盡辦法引進大項目、尤其是重化工類產(chǎn)業(yè)鏈條很長的項目的積極性。

“我們的基本制度還沒有從創(chuàng)造GDP轉(zhuǎn)到讓老百姓更加富裕的軌道上來。”教授鄭功成說。

從財政支出看，政府財政收入占到GDP的25%，但是財政支出用于民生部分仍然嚴重不足，大量資金用來進行投資，加大了收入分配的結(jié)構問題。

“現(xiàn)在談基礎設施，都只知道經(jīng)濟性基礎設施，就是‘鐵公基’，而不重視社會性基礎設施，比如公共衛(wèi)生、教育、社會服務。”浙江大學公共管理學院院長姚先國說，“而后者才是真正改善民生的。

對社會性基礎設施的投入，短期看能直接促進就業(yè)，其就業(yè)效果要遠遠高于‘鐵公基’，中期看這些基礎設施如果向低收入人群傾斜，起到了矯正收入差距的作用，長期看則能提高整個社會的人力資本。但后者相較于“鐵公基’來說，對GDP和稅收的拉動大為遜色。

對于中國政府而言，政府公共資源的再分配有相當大的調(diào)整空間。比如，社會保障在福利國家要占到財政的50%左右，在新興工業(yè)化國家也起碼要三分之一以上，中國為12%多，這個空間還很大。

在鄭功成看來，財政支出方面的改革必須要“增量”與“存量”同時發(fā)力，一定要減少經(jīng)濟建設的直接投入，這方面投入應主要依靠市場的投資和融資；緩建部分公共設施；壓縮行政成本；民生由政府來承擔責任。“政府控制的財政資源的結(jié)構調(diào)整應該更多地惠及民生，實現(xiàn)普惠，這是擺在最優(yōu)先考慮的位置。”他說。

而實現(xiàn)這一改革的最大阻力仍然是原有利益分配格局的調(diào)整，是對一個系統(tǒng)，一個部門甚至一個地區(qū)所有人利益的重新調(diào)整，這同樣存在著路徑的慣性依賴。與此同時，政府間財政關系的調(diào)整、部門利益的消除，都將面臨著重重阻力。

“公共權力控制公共資源，一定要謀取公共福利。這是政府合法性的問題。掌握的是公共權力，掌控的是公共資源，理所當然要謀取公共福利。”鄭功成說。

而更加現(xiàn)實的問題是，沒有足夠堅強的意志決心、高超的政治智慧、一整套行之有效的手段，這艘改革之船將無法順利到達彼岸。

2009年開步走

“意見”出臺腳步聲悄然臨近。“有望于年內(nèi)出臺，將涉及收入分配改革的諸多方面和層次。”楊宜勇日前在接受《財經(jīng)國家周刊》專訪時透露。

國家發(fā)改委一位相關負責人對此則略顯謹慎。該負責人告訴本刊記者，有關部門正在努力加快推進這件事情，但因為牽涉到“十二五”規(guī)劃等方面問題，各個相關部委溝通協(xié)調(diào)也需要時間，目前還沒有非常具體明確的出臺時間表。

據(jù)了解，上述有關工作已部分展開。比如國資委正在研究央企高管薪酬制度；人社部也正在研究分別針對機關、事業(yè)單位和企業(yè)出臺具體的工資收入分配改革措施，將研究出臺國有企業(yè)工資總額管理辦法以及工資法。

在教授鄭功成看來，經(jīng)過三十年鼓勵一部分人先富起來的歷程，現(xiàn)在確實到了必須把“合理地分配財富”置于跟“盡可能地創(chuàng)造和增加財富”并重的位置上來考慮，才有利于財富的繼續(xù)增長和長期積累。

他曾建議中央政府，十二五規(guī)劃應該將“通過收入分配改革和收入分配政策的調(diào)整，盡可能縮小財富分配的不公，消除社會分配里的失范現(xiàn)象”納入其中。“應作為極其重要甚至是頭等任務，至少是跟創(chuàng)造財富同等重要的任務。”從本刊最新得到的信息來看，這一建議顯然已經(jīng)得到了中央政府的重視和認可。

2009年是國民收入分配改革具有轉(zhuǎn)折性意義的一年。相對于8.7%的GDP、9年5%的財政收入增速，政府用于民生的投入增長32%以上，其中用于社會保障方面的資金增長16.6%。

“政府的真金白銀拿出來了，并且正在沿著制度化的方向邁進，這是一條不可逆轉(zhuǎn)之路。”鄭功成對《財經(jīng)國家周刊》說，這個制度形成以后，會對政府形成強有力的約束，將來要把公共資源越來越多地用到民生，還會對地方政府形成一種強勢牽引。