魏加寧：地方融資平臺風險與化解

2010年04月26日 09:54
來源：財經國家周刊

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應將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎設施建設等領域，凡是民營企業能做的事情就盡量讓民營企業去做

文/魏加寧

在經濟刺激政策的帶動下，2009年有一定規模的新增貸款流向了地方政府融資平臺，導致銀行信貸風險和地方財政風險快速聚集，引起國務院和有關部門的高度重視。

然而,在當前中國經濟處于加速工業化、城鎮化的今天,對于一些地方政府的舉債行為、對地方融資平臺的運作應當有科學清晰的戰略思路及舉措，對商業銀行的貸款也要遵循商業化原則進行規范和完善，從而服務于宏觀調控的大局。

風險聚集的主要成因

平心而論，地方政府投融資平臺的產生與發展，有其一定的客觀必然性。但是其風險的快速聚集主要有以下三方面原因：

首先，投融資平臺應運而生，但地方財政捉襟見肘。

1994年分稅制改革取得了巨大成功，財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占財政總收入的比重均逐步提高，基本實現了改革的預定目標。但與此同時也出現了財權層層上收、事權層層下放的傾向。地方政府要做的事情很多，但是財源有限，又不允許公開舉債，因此只好搭建地方政府投融資平臺，向銀行進行貸款，而貸款過程中又大多依賴地方政府擔保或以土地為抵押。

一方面，按照現有法規地方政府對貸款進行擔保屬于違規行為；另一方面，一些地方政府隱性負債嚴重，擔保有名無實。因此，地方政府融資平臺實際上隱藏著較大風險。

其次，商業銀行短存長貸，投融資平臺短借長投。

起初，地方政府投融資平臺貸款主要來自國家開發銀行，當時的局面是地方政府求銀行，屬于“貸方市場”；而2009年以來，由于各家商業銀行蜂擁而至，紛紛搶占這一市場，變成了銀行求政府，屬于“借方市場”

原來，國家開發銀行還可以向地方政府索要一定的財政金融信息，用以規避風險；后來，在競爭性放貸局面下，商業銀行就很難從地方政府那里獲得足夠的財政金融信息。

此外，地方政府融資平臺所從事的基礎設施項目建設，一般建設周期都比較長，屬于中長期貸款。原來，國家開發銀行屬于政策性銀行，擁有穩定的長期資金來源，因此借貸期限相對匹配，風險有限；但當商業銀行涌入這一領域之后，信貸風險就快速聚集起來，要么是商業銀行短存長貸，要么是地方融資平臺短借長投，于是出現了期限錯配。

但是，為什么商業銀行更愿意給地方政府投融資平臺貸款呢？其中一個重要原因是，地方政府平臺的貸款項目由于有地方財政做擔保，因此對于商業銀行負責人或信貸員來說，可以規避個人風險——即使對銀行風險再大，作為個人則可以免責。

第三，平臺公司定位過寬，治理結構缺失。

地方融資平臺風險歸根結底還在平臺自身。起初，地方政府投融資平臺主要從事基礎設施建設，項目相對集中。但后來，由于從商業銀行融資十分容易，因此一些地方政府便一旦有項目就先成立一家平臺公司，然后就去找商業銀行貸款。于是，一些原本可以由民營企業做的事情，也全部由政府平臺大包大攬，地方政府則因攤子鋪得過大，財力捉襟見肘，有限資金不得不“撒胡椒面”，導致單個平臺的資本金不足，自身抗風險能力降低。

另外，一些地方政府投融資平臺的公司治理結構不健全，公司高管人員多為政府官員轉行，經營管理水平不高，這也導致平臺風險不斷聚集。

如何化解風險

目前，地方政府融資平臺熱所蘊藏的巨大風險已引起有關方面的高度重視，但如何防范和化解這一風險尚需進行深入探討。

一是要對地方融資平臺重新定位，重組做實。

針對目前地方政府融資平臺定位過寬、數量過多、資金分散的現狀，國家應制訂統一標準，將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎設施建設等領域，凡是民營企業能做的事情就盡量讓民營企業去做，只有民營企業做不了、做不好的事情，才由地方政府融資平臺來承擔。為此，有必要對現有地方政府融資平臺進行重組、收縮，將存留平臺的資本金做實。

要完善平臺的公司治理結構，加強對平臺高管人員的職業培訓，提高平臺的經營管理水平。

要建立地方政府融資平臺的信息披露制度，將平臺的資本金狀況、負債率水平以及舉債的融資來源、資金投向、項目效益等全部公之于眾，接受地方人大以及投資者和社會公眾的監督。

二是對于地方財政而言，允許政府舉債，借力市場約束。

基礎設施建設大多由地方政府來實施。而基礎設施建設往往是用上代人或上幾代人積累的資金進行建設，建設周期又比較長，建成之后享用它的往往是下代人或下幾代人，因此存在著代際之間的不公平。如果用發債形式來進行建設，既可以解決代際不公平問題，還可以緩解商業銀行短存長貸的風險。因此發達國家大多通過地方政府公開發行債券來解決基礎設施建設的融資問題。

近兩年，中國開始以中央政府代發的形式批準地方政府發債，然而這種做法也存在一些問題：一則規模有限，杯水車薪，解決不了多大問題；二則由中央政府代發，不僅風險仍然集中于中央政府，而且無法借助于市場的力量進行約束。如果以市場化方式公開發行地方債，則可以擁有地方人大、中央主管部門、信用評級機構以及投資者等四重約束機制，還可以增加地方財政的透明度和完善基礎設施項目的效益評估體系。

三是對于金融體系而言，要強化政策性銀行，規范商業銀行。

在化解地方政府融資平臺風險問題上，一方面要強化政策性銀行的功能，充分發揮國家開發銀行為基礎設施建設提供中長期貸款的特殊作用；另一方面，要規范商業銀行的放貸行為，提高商業銀行的項目評估能力和風險控制水平，使得商業銀行在發放貸款時，更多地根據項目的未來收益情況來做決策，而不是僅看有無地方政府擔保或土地抵押。

總之，防范和化解地方政府投融資平臺風險必須三管齊下，綜合治理，標本兼治，如此才能保證其朝著正確的方向健康發展。

(作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員)