地方政府債務透明度有待提高

2010年05月19日 03:10
來源：第一財經日報作者：劉曉忠

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歐洲債務危機風起云涌，各界對于我國地方<!>政府債務風險也愈加關注。而筆者認為，關注地方<!>政府債務，首先要關注政府債務信息的透明機制。

應該說，為應對全球金融危機，我國推出的4萬億元經濟刺激計劃取得了相當成效，但同時，如此巨大的刺激計劃也使得地方<!>政府的債務呈現暴漲態勢。2008年初坊間估計的地方<!>政府債務為1萬多億元，而到目前銀監會確定的2009年底地方<!>政府貸款達到7.38萬億元。

地方<!>政府債務風險究竟有多大？與銀監會謹慎中透露出緊張不同，國家發改委表現得較為樂觀。日前發改委財政金融司司長徐林表示，地方<!>政府債務風險雖值得高度關注，但 “不認為這有現實的風險爆發可能”

“不認為有現實的風險爆發可能”應該是可信的。畢竟，既然中央政府是地方<!>政府負債的最后擔保人，且中國缺乏《地方<!>政府破產法》的立法基礎，因此即便地方<!>政府債務危機爆發，也不會如希臘等“歐豬五國”那樣面臨違約破產的風險。中央政府會要么壓縮支出提高稅賦，要么赤字貨幣化，從而以通脹形式加以化解。

那么，徐林的樂觀是否能給受驚于歐洲債務危機并擔心地方<!>政府債務風險的投資者以慰藉呢？筆者認為不能。因為并不是說有中央政府托底，危機就不再是危機，風險也不再是風險了。尤其是，到目前為止，不論發改委財政金融司還是其他政府機構，都未能告訴市場一個精準的地方<!>政府乃至中國政府整體的負債規模和結構，幾乎都是概算。所以問題到底有多大，恐怕還沒有人能夠說得清楚。在此，筆者建議應增強地方<!>政府債務透明度。

只有構建起政府(包含地方<!>政府)債務信息透明機制，決策層準確掌握現況，才能作出精準決策。

當前中國至今缺乏一部政府會計準則，來推動政府財政收支的信息透明機制建設。對于中央政府來說，市場主要通過每年“兩會”財政部的預算報告來了解政府財政收支概況。至于詳細的收支細則、現金流狀況和資產負債結構特征等，投資者難得其詳，是為“兩會”政府預算報告飽受非議之主要原因。而地方<!>政府的財政收支信息披露則更不透明。目前地方<!>政府債務信息更多來自于銀監會，而地方<!>政府是否存在隱性融資平臺，其負債規模多大？地方<!>政府發行的城投債、中期票據以及一些地方<!>政府支出白條等的規模有多大？銀監會的7.38萬億元地方貸款并非地方負債全貌，根據法律規定項目資本金平均20%左右的要求，7.38萬億元貸款存在約1.76萬億元的項目資本金，這些項目資本金要么是土地或項目收益權折現，要么是地方融資債券，具有收益不確定性和債務性。

顯然，由于缺乏足夠的信息透明和強制力的信息披露機制，導致各界很難判斷地方<!>政府債務負擔的規模、風險敞口和風險烈度等。這勢必影響中央政府的決策。

改變當前中央、地方<!>政府的財政裙帶關系，促進金融市場的健康發展，都亟待較高透明度的政府債務信息透明機制。當前的主流觀點認為，應修改《預算法》，允許地方<!>政府發債，從而堵住地方<!>政府變相負債的“后門”。然而，由于無法厘清地方<!>政府歷史負債和穩定可信的償還債務的渠道，市場無法獲取有效信息確定其風險敞口并為其有效定價，評級機構也無法對此進行科學合理的信用評級，地方<!>政府債勢必變成擔保增級的類抵押貸款模式。因此，貿然放行地方<!>政府發債，帶有較大的市場破壞性。至于在市場連基礎性債務資產的風險敞口都無法確定的情況下，證券化現有地方<!>政府債務，把風險由目前的柜臺風險向整個固定收益市場擴散，也需謹慎。

同樣，當前中央政府的負債中并未納入地方<!>政府債務這一隱性負債，一定程度上反映當前市場對國債等的風險敞口判斷存在失范，所形成的國債收益率曲線存在風險覆蓋度不足問題。鑒于國債收益率曲線是固定收益市場乃至整個金融市場的定價基礎，失范的國債收益率曲線，很容易扭曲整個市場的定價，這對市場的潛在傷害也是不容忽視的。

由此可見，不論是判斷厘清中央、地方<!>政府真實債務和風險敞口，還是撇清中央、地方<!>政府債務裙帶關系，構建政府債務信息透明機制都是先決條件。

而要提高債務信息透明度，一方面應加快財稅制度改革，實行科學合理的中央地方稅制結構，使各級政府都有相對穩定的財政收入源；另一方面，需制定政府會計準則，構建政府資產負債信息披露的硬約束機制。同時，減少并取消政府的建設型財政功能，這是導致地方<!>政府高負債的主要原因。

(作者系第一財經研究院研究員)