“新36條”與民營資本的艱難突圍

2010年06月02日 16:27
來源：法人

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民營資本進入壟斷行業的政策環境已然形成，但如何使其具有可操作性，是擺在監管者和投資者面前的共同問題

文本刊記者呂斌

2010年5月13日，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》以下稱“新36條”)，首次明確鼓勵民營資本進入6大領域，尤其是石油、電信等壟斷產業，還提出允許民營資本興辦金融機構。

“新36條”被認為是“非公36條”的延續與有力補充，將為民營資本全面進入重要壟斷行業樹立了政策依據，也有利于打破長期飽受詬病的壟斷行業現狀。

但民營資本的進入，無疑將影響到壟斷國企的既得利益，其實施難度可想而知。“新36條”中，只籠統地規定了允許民間資本進入的行業范圍，但如何進入，采取何種方式，能占多大比重，如何與現有壟斷國企協調，則并未有明確細則。

政策出臺后，一些民間游資仍在靜觀其變，甚至很多投資人根本不對政策抱有任何希望。政策執行層面效果如何，人們正拭目以待。

民資突圍

與2005年出臺的《國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》(即“非公36條”)相比，此次“新36條”不僅提出允許民間資本進入壟斷行業，還具體提出六大行業分別為基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、金融服務、商貿流通、國防科技工業等。而且在描述上更為細化，具體列出了石油、電信、電力、礦業、金融機構等高度壟斷的領域，這些內容尤為引人關注。

“此政策的出臺肯定有非常大的積極意義。”在接受《法人》記者采訪時，上海中企泰律師事務所合伙人、投融資律師儲小青表示。在儲小青律師看來，其積極意義主要分為經濟層面和法律層面兩種。

在經濟層面，“新36條”有利于引導和鼓勵民間資本向需要的領域流動，。近幾年，國內游資對樓市、股市以及基本消費品的炒作行為擾亂了正常的市場秩序，所以此次政策也是國家從經濟平穩健康發展的戰略角度所做的布局。

在法律層面，市場經濟是法治經濟早已是各方的基本共識，也就意味著各個市場主體需要一個平等的地位以體現市場經濟的平等法治精神。此政策的出臺即是從政府層面承認民營資本和國有資本的平等地位進行公平競爭，這種競爭，反過來也將推動我國市場經濟更加持續、健康地發展。

儲小青律師認為，中國經濟現在面臨內外交困的局面，國內以樓市為代表的資產泡沫化嚴重，同時，大量游資也在熱炒居民消費必需品，國家對此類現象的規范僅靠堵是沒有用的，更重要的是疏通與引導。此次“新36條”的出臺也預示著國家在引導這些民間游資投資到相應的領域去。

“同時也是政府對近一段時間以來‘國進民退’現象的一個撥亂反正。”儲小青律師對《法人》記者表示，去年有關山西煤礦國有化的措施實際上就是資本層面的“國進民退’現造成了民間資本在一定程度上的恐慌，而“新36條”正體現了政府的決心，即鼓勵民間資本發揮更大的作用。

對外經濟貿易大學WTO研究院副院長、貿易經濟系主任桑百川教授也認為，此次政策出臺的背景緣于今年中國經濟增長存在一定的滯漲風險，需要尋找新的經濟增長點，以保持經濟的平穩運行。

“在過去，民營經濟進入某些產業還是有很多障礙的，這次重提‘36條’，鼓勵民營經濟進入一些具有壟斷色彩的行業，為推動民營經濟的發展提供了一個新的平臺。”桑百川教授對《法人》記者表示，隨著中國民間游資規模的不斷擴大，如何引導這些游資尋找有效的投資出路，避免他們進入一些過熱的、產能過剩的領域，是政府的重要考慮之一。

仍是“曇花一現”

在近兩年來受國際金融危機影響的形勢下，中國民營資本的發展現狀并不樂觀。從現階段來看，“新36條”的出臺確實給民間資本帶來不少安慰，也表明決策層對市場化改革道路的重新宣示。但是，也有很多專家對于政策的執行情況表示了擔憂。

以航空業為例，自2005年前后開始，國家放開了有關民營資本進入航空業的政策限制，之后有多家民營航空公司陸續破冰啟航。但數年來，這些民營航空公司始終只能在夾縫中求生存，不僅在政策、資金、市場方面缺乏支持，也無法進入由國有航空公司控制的諸如“京滬航線”等黃金線路。時至今日，幾家民營航空公司死的死、倒的倒，盈利者寥寥。

“表面看來，‘新36條’所代表的價值取向是讓人鼓舞的，如果得到真正實施，的確可能提供中國經濟新一波增長的制度空間。但是2003年以來經濟政策的詭異格局，讓人無法輕易相信這么重大的利好。”在接受《法人》記者采訪時，財經評論員溫克堅如此表示。

溫克堅表示，2005年的“非公36條”出臺后，國務院曾出臺過四個配套文件，中央各部委發布了38個配套文件，而各省市出臺的相關文件更是數不勝數。但是結果已經為公眾所熟知，那就是“非公36條”提供的只是一個海市蜃樓。

“多年以來的經濟真相是：壟斷加劇，國進民退，私營企業稅負沉重，民營經濟發展面臨的制度性障礙根本沒有破除。”溫克堅對《法人》記者表示。

從嚴格意義看，此次“新36條”是由國務院頒發的一部“意見”，更多是一種指導性、參考性的政策，并非法律。這也多少令外界激動之余又不免冷靜思考，此政策能在多大程度上得到執行？能給民營資本帶來哪些影響？

“更重要的是，這個政策制定過程中，公眾和利益相關者根本沒有有效參與，‘新36條’本身就缺乏必要的民意基礎。”溫克堅告訴《法人》記者，這很可能導致“新36條’無法貫穿中國龐大的官僚體系和地方政府機構，而是被淹沒在層層落實中。

在溫克堅看來，那些控制石油、電信、金融、電力、鐵路等關鍵產業的利益集團一方面攫取了壟斷利益，另外一方面擁有主導政策的能力。指望這些權勢集團順應潮流，主動打破壟斷領域，推進新的市場化政策，往往是緣木求魚，竹籃打水。

“‘新36條’也許給人們提供了一些想象的空間，但僅僅是想象而已。”溫克堅表示。

中國投資者關系研究中心學術顧問清議對“新36條”的評價則更為干脆，在接受《法人》記者采訪時，清議表示，“這個政策就沒有多大意義。

如何打破“玻璃門”

雖然政策已有，但是壟斷的禁錮就像一扇玻璃門，雖然你看不到，但卻無法穿越，打破壟斷的堅冰仍是非常艱難的。這些允許民營資本進入的壟斷行業，本身已有一些特大型、高度壟斷的國有企業，而他們實際上是壟斷的既得利益者，勢微量小的民營資本如何與他們抗衡，這是民間投資人最為關心的問題。

對外經濟貿易大學WTO研究院副院長、貿易經濟系主任桑百川教授認為，對于新進入者來說，因為有大型企業集團的存在，本身就構成了進入障礙。

“而這些大企業利用自己在市場中的特殊地位，有可能會對新進入的民營資本設置一些壁壘。所以嚴格地實施《反壟斷法》，對于‘新36條’的執行至關重要。”桑百川教授告訴《法人》記者。

像石油、電信、電力這樣的領域，過去一直都是壟斷性強、競爭性不夠的領域，單個的民營資本要想和巨型的企業集團來抗衡，幾乎是不現實的。

“在這些已經形成寡頭競爭格局的領域里，如何使大企業集團和中小民營企業之間形成有效的產權聯系，使他們進行有效的分工、協作，是很重要的。”桑百川教授認為，允許民營資本進入壟斷領域，不應該是簡單地讓雙方進行競爭，否則民營企業無異于以卵擊石。

“民營經濟可以通過股權并購等一些方式加入進來，比如在國有企業集團下形成一些國有資本和民營資本相互合作的、產權多樣化的企業組織，這可能是民營資本在這些產業生存的重要方式。”桑百川教授表示，相對于國有壟斷企業，民營資本大都勢單力薄，如果能夠通過金融資本的運作，聯合起來進入電信、石油、電力等壟斷性產業，是比較可行的方式。

“既得利益者一般是不可能輕易放棄既得利益的，所以‘新36條’執行效果如何，還是要看政府的決心和力度。”上海中企泰律師事務所合伙人、投融資律師儲小青對《法人》記者表示，國有壟斷企業肯定會利用與政府千絲萬縷的聯系來阻礙壟斷利益被打破。

儲小青律師表示，有關民間資本進入壟斷行業的政策不僅僅要關注其如何進入，也要關注其如何退出。

“退出機制更加關鍵，一些民間資本會擔心，進入壟斷領域以后，如果將來政策或經濟形勢有變，又隨意要求民間資本退出，那該怎么辦？而且退出時能不能保障其應有的利益？”儲小青律師表示。

“目前來看，‘新36條’仍屬比較粗糙的政策，民營資本如果要進入壟斷領域，進入時的門檻、進入后的運行以及如何退出等有關的游戲規則，都要事先盡可能的制定好。”儲小青律師認為，否則民營資本就可能面臨種種意想不到的風險。

“所以規范化地進入、運行和退出都是必要的。”儲小青律師對《法人》記者表示，如果從政策角度尚無可細化的細則出臺，那么民間資本至少應當以完善和規范的契約形式定好游戲規則，從而控制投資風險。

執行仍需細化

值得注意的是，此次出臺的“新36條”政策相對較為籠統，只規定了民營資本可進入一些行業，但有關如何進入？能占多大比重？具體如何操作等并無明確細則。此政策要想真正執行，還需要大量配套細則的出臺。

“配套的實施細則是至關重要的，如果只是籠統地提出一些原則，而沒有具體的實施細則，那么政策的意義并不大。”對外經濟貿易大學WTO研究院副院長、貿易經濟系主任桑百川教授對《法人》記者表示，在2005年出臺的“非公36條”中，也提出過允許民營經濟進入一些壟斷性領域，但實際上在操作過程中進展不大。現在又重提“新36條”，并且加入了一些新的內容，其可行性到底能有多大，關鍵還在于執行細則的配套。

桑百川教授認為，“新36條”所涉及到的每一個產業領域都需要配套的實施細則來界定民營經濟進入的方式、進入的規模，以及如何協調與行業內已經存在的那些大型企業集團的關系。

“中國很多的法律法規在制定方面都過于粗糙，一旦落實到執行過程當中，會面臨比較多的困擾。”上海中企泰律師事務所合伙人、投融資律師儲小青同樣認為，針對“新36條”出臺配套細則是非常有必要的。“中國現在無論是法律還是政策，都需要在細化方面更進一步。

“比如既然允許民間資本進入了，就不得隨意要求民間資本退出，要給民間資本吃一顆定心丸。”儲小青律師表示，山西煤礦的改革令許多民營企業心有余悸，政策不應該想讓進去就進去，想讓退出就必須退出，否則企業連前期的投入成本都得不到保障。

“如果實施細則里面對于這一點不加以強調的話，民營資本難免會有這樣的擔心。”儲小青律師表示。

財經評論員溫克堅也認為，“新36條”的措辭和許多要求本身就是模棱兩可的，比如其中有關民營企業興辦金融機構的條款內容，與現代經濟學意義上的金融領域的開放和競爭相比，意境不能同日而語。

“在一個多年計劃體制養成的金融體系下，沒有銳利的改革意愿，沒有沖擊力的政策變化，民營資本根本無法奢望改變金融領域的生態。”溫克堅表示。

“國退民進”問題已經探討了很多年，可以欣喜地看到，目前民營資本的生存空間已經大大拓展，但至今仍有被牢牢壟斷的行業大量存在的現象，并不符合市場經濟的發展規律，反壟斷已經成為一個頗為沉重的話題。而“國退民進”并不是出臺一部“36條”就能解決問題的。相反，民營資本真正進入壟斷行業需要解決的問題還有很多，比如如何讓民營資本不會擔心生存問題？如何讓現有壟斷企業主動讓賢？如何讓政策真正得到切實有效的執行？

對此，也有專家提出疑問：如果“新36條”的執行存在問題，如果壟斷機構、政府部門不去落實，那么將有誰來監管？