遲福林：“十二五”城市化的五大追問

2010年08月23日 14:15
來源：人民論壇

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遲福林

“十二五”城市化的五大追問——發展方式轉變與城市化戰略

有專家提出，當前的城市化水平已超前于工業化水平，城市化速度超過工業化速度。我認為這個判斷與實際情況相差較大。實際的狀況是，城市化嚴重滯后于工業化

未來5-10年，我國正處在城市化發展的特殊時期。這個“特殊性”至少有三個方面：改革開放30多年，我國的發展階段發生了歷史性的變化——從生存型階段進入到發展型新階段;發展導向處在歷史性轉折時期——從經濟總量導向轉為國民收入發展導向;發展方式的歷史性轉變——投資主導轉為消費主導。

正是在這樣一個大背景下討論城市化戰略的特殊性，筆者提出五個問題與讀者討論。

城市化主導還是工業化主導?

我國城市化進程滯后于工業化進程是一個基本事實。有專家提出，當前的城市化水平已超前于工業化水平，城市化速度超過工業化速度。我認為這個判斷與實際情況相差較大。實際的狀況是，城市化嚴重滯后于工業化。總體來說，我國的工業化已進入中后期，按照這樣的工業化發展水平，城市化率大概應為55-60%。2009年我國的城市化率只有46.6%，與工業化水平相比，城市化率滯后10-15個百分點。

“十二五”初步實現城市化主導的格局。我國已進入城市化快速發展的重要階段。“十二五”時期，估計城市化率年均將提高1-1.2個百分點，達到50%以上。這個階段性城市化的快速發展，由東部向中西部擴張，以中西部的城市群為突出特點，在大中城市加快發展的同時，出現大城市群、城鎮化、區域一體化齊頭并進的格局。

城市化主導對發展方式轉型有決定性影響。第一，決定服務業比例。沒有城市化，大力發展服務業是不可能的;第二，決定城鄉一體化進程。快速的城市化必然建立在改變城鄉二元結構、推進城鄉一體化的基礎上;第三，對改善資源環境問題有決定性影響。城市化產生某些環境問題，但城市化又是解決環境問題的重大選擇。這里的關鍵在于，如何從13億人口大國的需求出發，制定城市化的科學發展戰略;第四，決定勞動力的就業。如果沒有城市化和由此帶來的服務業的發展，擴大勞動力的就業范圍和提高勞動力的就業水平就會受到嚴重制約。

重點發展大城市還是中小城市?

從實踐看，城市發展的平行化既不利于城市群的發展，也不利于中小城市的發展。有數據表明，中部地區事實上已成為我國城市化的“洼地”。為什么?因為中部省會城市的規模小。至今，中部沒有一個中心城市進入全國大城市競爭力前十位。由于首位城市規模偏小，形成中部城市發展處于群龍無首的狀態;而由地改市形成的一些中等城市，規模相差不大，城市之間的分工合作、角色定位很難，城市的功能結構不合理。從發展趨勢看，大城市拉動的城市群，已經成為我國城市化時代區域經濟競爭力的重要組成部分。如果沒有大城市的發展，沒有1-2個中心城市發揮大城市的效應，中部中小城市的快速發展是很困難的。

受人口和資源的約束，應當走重點發展大城市的道路。資源約束和土地約束是越來越突出的問題。在這個特定的背景下，應當走以大城市帶動中小城市發展的路子，并由此促進大城市和中小城市的協調發展。首先，發展大城市的促進城市集合發展，是在土地約束下推進城市化的有效途徑。更何況新興產業的發展依賴于大城市、大都市的經濟聚集度。其次，大城市有利于發展低碳經濟。不能把大城市發展中的某些環境問題等同于大城市“病”。事實上，實行低碳經濟也同大城市的聚集度有關。

城市化推進是經濟主導還是行政主導?

從實際情況來看，城市化進程受到行政體制和行政區劃體制的制約和影響。現行的行政區劃體制是有明顯缺陷的：第一，容易使地方政府以自身利益最大化為目標;第二，容易阻礙城市的“集聚功能”和行輻射功能”;第三，容易導致區域經濟結構布局的困難。

行政力量的推動應當建立在經濟發展需求的基礎上，推進經濟主導的城市化。政府對于城市發展的作用十分重要。但是，政府主導的城市化有兩面性，在推動城市化發展的同時，又成為城市化快速發展的重要制約。為此，需要在政府有效作用下，盡快形成經濟主導的城市化新格局：第一，以經濟主導的大城市的快速發展;第二，以經濟主導的城市群的合理布局;第三，以經濟主導的新興城市的興起;第四，以經濟主導的城市帶的形成。

關于大中小城市行政管理權限。這里，強調經濟主導的城市化：一是根據經濟社會發展的實際需求科學規劃城市空間;二是要按照經濟社會發展的客觀規律合理確定城市的行政管理范圍和權限，而不是依據行政層級賦予大中小城市的行政管理權限。在調研中，有的城市領導提出，規定副省級城市、地級城市、縣級城市等行政級別，并依據這個行政級別來確定不同的審批權，是不利于城市化發展的。我認為，這個意見值得研究。

防止兩種傾向：第一，防止行政區劃體制限制城市化發展;第二，防止城市化的“大躍進”(比如，城市化大拼盤”、“攤大餅”)。現實中這個問題是存在的，并有一定的普遍性。各級政府推動城市化發展是和大趨勢相適應的，問題在于，這個問推動城是否建立在經濟發展和區域布局的現實需求和未來發展趨勢的基礎上。建立在這個基礎上，會以此合理確立城市化、城市群、城市帶的發展，否則，以行政手段來拼人口規模、土地規模，大規模地上基礎設施項目，大規模地征用農地，必然對城市化進程產生諸多的負面影響，也會使城市化的功能和作用大打折扣。

以城市化為重點推動城鄉一體化還是以城鄉一體化為重點促進城市化?

從實際情況看，城市化水平與地區城鄉差距成反比。城市化程度越高，城鄉收入差距就越小。例如，東歐國家的城市化比例相對較低，城鄉人均GDP相差2-3倍;歐美國家的城市化率很高，城鄉人均GDP相差1-2倍。大城市發展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大，城鄉差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現城鄉一體化。

“十二五”城市化進程中突出的問題是兩億農民工如何市民化。“十二五”時期，土地的集約化和農民工的市民化要同步推進。未來3-5年，隨著城市化進程加快，應當讓“農民工如三個字成為歷史。為此，解決兩億農民工融入城市，需要盡快改革戶籍、土地的社會福利的制度安排。

分類推進省直管縣改革，促進中小城市發展。在城市化快速發展的大背景下，省直管縣改革應緊扣統籌城鄉發展這一基本目標，加快建立城鄉一體化的行政體制。按照因地制宜、分類推進省重點突破的原則，以多種形式推進省直管縣改革：第一，把具備一定條件的縣升格為市;第二，把部分經濟強縣(市)升格為中等城市;第三，對靠近中心城市、并與中心城市產業關聯度高的縣可考慮“撤縣改區”。對于那些農業縣，建議實行財政及行政省直管縣。這樣，一方面使農業縣能夠直接獲得省級支持，增強縣域活力;另一方面周邊城市化的發展可吸納農業縣域的剩余勞動力。

城市化發展優先還是結構調整優先?

城市化是促進結構調整的主要推動力。由于歷史原因，我國確實存在城市化結構不合理的問題。多數城市的服務業比重大都偏低，經濟結構、產業結構不合理。下一步，處于發展型新階段的城市化，必然是消費拉動的城市化。這就需要加快調整產業結構、經濟結構、加快發展現代服務業，以與城市化的需求相適應。就是說，無論是解決現有的結構調整，還是確立未來的結構發展目標，其主要的推動力是城市化。

我國經濟結構失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒有城市化尤其是大中城市的發展，結構調整難以到位。應當說，我國的結構失衡和城市化有一定的內在聯系：第一，為什么工業的轉型升級比較困難?這是因為現有的城市化對工業化的約束尤其是低碳發展約束，還沒有上升為剛性約束;第二，為什么服務業發展比例低?這與城市化的水平直接相聯系;第三，為什么農業現代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。這是因為現城市化的需求是決定農業現代化的重要基礎。

在加快城市化發展中推動經濟結構調整。第一，在部分城市化率較高的地區，加快結構調整：第二，在廣大中西部地區走以城市化帶動結構調整的路子。中部崛起要發展現代新型工業，重要的途徑是以新型城市化帶動新型工業化。(作者為中國(海南)改革發展研究院院長)