馬燕：保護(hù)稀土應(yīng)專門立法

2010年09月16日 16:19
來(lái)源：財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊

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馬燕

中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)會(huì)常務(wù)理事

中央政府正在尋求整治稀土亂局的解決方案，但推進(jìn)過(guò)程困難重重。

毫無(wú)疑問(wèn)，作為“工業(yè)味精”的稀土資源對(duì)我國(guó)未來(lái)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略價(jià)值。保護(hù)稀土資源既需要清醒的意識(shí)、足夠的熱情、區(qū)域的聯(lián)動(dòng)，也需要理智的策略和規(guī)則。而要實(shí)現(xiàn)稀土資源開采的長(zhǎng)效整合和規(guī)制，行政協(xié)作固然重要，但法律才是最有效的工具。

不久前，《南方五省(區(qū))15市稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)合行動(dòng)方案》的問(wèn)世，以區(qū)域合作的方式拉開了稀土資源開發(fā)利用整治的序幕，其作為我國(guó)資源管理領(lǐng)域的開拓性嘗試，不僅引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，同時(shí)也觸動(dòng)著與稀土相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、資源稟賦、地緣政治及科學(xué)技術(shù)等方面的神經(jīng)。

在筆者看來(lái)，稀土保護(hù)的區(qū)域合作既是經(jīng)濟(jì)全球化和可持續(xù)發(fā)展要求在我國(guó)資源領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是我國(guó)內(nèi)憂外患的資源形勢(shì)使然，是地方稀土資源監(jiān)管主動(dòng)性、積極性的表達(dá)，也反映了我國(guó)資源監(jiān)管存在嚴(yán)重的滯后性。

我國(guó)現(xiàn)行法律在規(guī)范礦產(chǎn)資源方面的基本原則、基本制度為礦產(chǎn)資源管理和開發(fā)提供了基本規(guī)范，是國(guó)家統(tǒng)一監(jiān)管和行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)監(jiān)管稀土資源的重要依據(jù)、共同準(zhǔn)則和區(qū)域間資源利益平衡之公器。

可以斷言的是，在整治稀土亂局的過(guò)程中，各利益集團(tuán)之間的博弈會(huì)相當(dāng)激烈，整合資源的權(quán)力部門必須依照相關(guān)法律行事。

首先稀土資源屬于國(guó)家所有。我國(guó)憲法、礦產(chǎn)資源法、物權(quán)法均明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。這一法律原則表明，稀土作為重要的礦產(chǎn)資源，其所有權(quán)歸國(guó)家所有。在資源歸國(guó)家所有的前提下必須明確：首先，稀土資源歸國(guó)家所有并不是歸資源所在的地方人民政府某個(gè)職能部門所有，也不是歸資源所在區(qū)域的人口或持有礦業(yè)權(quán)證的企業(yè)所有，其屬于全民所有。

其次，國(guó)家擁有稀土資源開采的支配權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)和收益權(quán)。具體包括資源開發(fā)利用規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)的配置、許可證的頒發(fā)、礦產(chǎn)價(jià)格構(gòu)成要素調(diào)整、資源收益分配、地質(zhì)資料管理，以及資源開采量、礦產(chǎn)儲(chǔ)備、出口量調(diào)控、礦山的恢復(fù)與治理監(jiān)督等。

再次，基于稀土資源的生態(tài)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性，中央政府及其資源職能部門具有保障稀土資源合理利用，協(xié)調(diào)和平衡全國(guó)不同區(qū)域稀土資源開發(fā)利用的職責(zé)。其既有權(quán)監(jiān)督地方政府及礦業(yè)權(quán)人依法合理勘探、開采稀土資源，也有義務(wù)平衡中央、地方和礦業(yè)權(quán)人在資源開發(fā)中的利益關(guān)系；有義務(wù)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)、礦業(yè)權(quán)人和礦區(qū)人口的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；還要監(jiān)督和保障全國(guó)稀土資源的可持續(xù)利用、礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境安全和礦區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

最后，嚴(yán)格依法懲治非法采礦的違法和犯罪行為。我國(guó)憲法規(guī)定，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。礦產(chǎn)資源法和刑法對(duì)非法采礦、破壞性采礦的違法和犯罪行為的懲治做了明確的規(guī)定，司法部門也對(duì)非法采礦、破壞性采礦的定罪量刑有明確的司法解釋。鑒于非法采礦行為和破壞性采礦行為是導(dǎo)致稀土礦業(yè)秩序混亂、稀土資源嚴(yán)重浪費(fèi)和流失的主要原因，在治理礦區(qū)秩序過(guò)程中，要對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)打擊。既要遏制稀土開采中的一般違法開采行為，也要嚴(yán)厲打擊稀土開采中的犯罪行為，不能以行政處罰代替刑事處罰。

當(dāng)然，法律作為一種行為規(guī)范，相對(duì)于復(fù)雜多變的社會(huì)，總是具有一定的滯后性，這種滯后性不僅是法律修改的客觀依據(jù)和源動(dòng)力，偶爾也會(huì)成為怠于修法的理由。在資源競(jìng)爭(zhēng)激烈，稀土資源保護(hù)趨于理性之際，建議我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快完成《礦產(chǎn)資源法》的修改。

同時(shí)，鑒于我國(guó)快速發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要，基于我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的國(guó)際地位和國(guó)內(nèi)需求，應(yīng)在修改礦產(chǎn)資源法的同時(shí)，以稀土等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源為保護(hù)對(duì)象制定專門的《優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保障法》。因?yàn)椋蟮V法雖然能夠?yàn)閮?yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用提供基本規(guī)范，但不能就特殊礦產(chǎn)進(jìn)行較強(qiáng)針對(duì)性的全面規(guī)制，在保護(hù)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源方面仍會(huì)有諸多局限。預(yù)期依賴行政法規(guī)解決優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)管理中具有系統(tǒng)性的特殊問(wèn)題，倒不如根據(jù)實(shí)際需要制定專門法更經(jīng)濟(jì)、更有效。

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