內地十二五期間有望啟動市政債 或由地方政府自主發行

2010年09月22日 02:30
來源：21世紀經濟報道 作者：臧倩 孫小林

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特約記者 臧倩

本報記者 孫小林 上海報道

地方市政債放行，有望在“十二五”期間由夢想照進現實。9月21日，一位金融監管部門的高層官員對本報記者表示，在中央金融“十二五”規劃中，大力發展債券市場，包括啟動市政債券，將是其中的重要內容。

9月17日，中國人民銀行發布《中國金融穩定報告(2010)》，即建議在研究論證市政債券管理辦法的基礎上，試行發行市政債券，以解決地方政府債務融資需求，化解由地方政府投融資平臺天量貸款帶來的系統性金融風險。

財政部預算司官員此前表示，財政部將會在2011年第一季度的全國人民代表大會上報告地方公開發債問題的討論結果，據其介紹，人大已就2011年預算編制的問題進行溝通。

市場亦有消息稱，全國人大常委會可能修改《預算法》中規定地方不得舉債的第28條款。目前實行的《中華人民共和國預算法》規定地方地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”該條款正是市政債一直無法獲批的最主要障礙。

地方發債制度多年來一直未有突破。而在應對最近一次金融危機的全國性天量投資計劃中，地方政府性債務的高企再度使地方發債資格提上日程。2008年7月，中國人民銀行行長周小川曾公開表示，政府可能給市政債放行“開正門”

不過，中央政府最終選擇由財政部代發地方債的方式來解決發債主體的問題。記者從相關部委了解到，中央代發地方債明年或仍將持續。

業內人士認為，鑒于監管層嚴控全年信貸目標，四月實施樓市新政、六月理清地方投融資平臺，“四萬億”投資也將在年底收官，這使得地方政府融資難的問題更為突出。

而地方政府借“救市”與區域規劃推出之機，制定動輒上萬億的投資計劃，更加大了這一難題。

今年3月，湖北省提出12萬億天量投資計劃，其中6萬億預計在2012年前開工，而目前政府財政只能拿出4300億元，全省285個地方融資平臺在一季度時也僅能提供貸款2600多億元，總融資金額僅為6萬億總資金的十分之一，項目融資捉襟見肘。

在該省此前獲國務院批復的“武漢城市圈‘兩型社會’綜改區規劃”中，即提出啟動發行1000億元市政債，以此解決地方發展轉型中的融資瓶頸問題。此市政債計劃規模，即相當于2009年中央代發全國地方債總體規模的一半。

中國社科院財政與貿易經濟研究所近日出臺的《中國財政政策報告2010/2011》表示，保證地方政府有充足財力的路徑有二，一是調整中央地方財力格局，二是允許地方政府發債。

但第一條路要求中央可支配財力更多的轉移給地方，隨著金融危機后中央財政收入同比下降，這條路事實上已經被堵死。“剩下的唯一可操作的，便是允許地方政府發債。”上述報告認為，允許地方發債將有利于引導各種政府性債務的顯性化。

復旦大學金融研究院副教授張宗新表示，隨著信貸管控力度和系統性金融風險防范措施的增強，地方融資渠道發生了從信貸融資到直接融資的轉變，接下來啟動市政債的可能性增大。

“考慮到風險控制，市政債或首先從部分工業化、城鎮化水平較高的試點城市開始，并兼顧東西部的平衡。”張宗新認為，地方政府推出市政債之后，目前兼顧兩頭的城投債就可以回歸到其企業債的本質，有利于理順地方融資結構，便于監管。

但市政債此次是否真能如愿破局，記者了解到，市場信心仍顯不足。

財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，只要《預算法》不做出改動，市政債正式出臺的幾率微乎其微。“就算想借鑒中央代發地方債的模式把級別進一步下放到市級也不現實，有需求的城市太多，難以開展工作。”王朝才表示。

而《預算法》這一顯性障礙之外，更多的博弈則來自中央政府和地方政府之間的不同追求。

交通銀行總行發展研究部陸志明表示，“以GDP為綱”的地方政府政績評價體系，以及不斷做大城市規模的沖動，使得限制地方政府“過度融資”的目標很難實現。

張宗新則認為，即使市政債如愿放行，地方對“土地財政”的依賴依然不會得到緩解，反而將債務的風險轉嫁給了承受能力更弱的社會公眾。

“嚴格的監管監控制度能否到位，將是市政債是否放行的關鍵。”張宗新說。

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