集體土地征收補償醞釀立法 專家稱土地財政是障礙

2010年09月27日 23:27
來源：《新京報》

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（2010年9月）13日，國務院總理溫家寶在達沃斯夏季論壇回答城鎮化問題時直言，土地問題根本上與制度有關，農民合法的土地得不到應有的保障，現有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現象。這造成一手從農民那里廉價得到土地，另一手又高價賣給開發商。他明確表示，必須從制度上解決這些問題。那么，發生在集體土地上越來越多的房屋征收和拆遷問題究竟如何解決？立法又應如何面對“土地財政”困局？

北京大學法學院教授沈巋日前向本報記者透露，目前正醞釀立法解決集體土地征收和補償中存在的問題，諸如補償標準過低、補償不公、失地農民生活保障、暴力強拆等。

與國有土地征收和補償同樣重要，甚至在當前情勢下更加凸顯的集體土地征收和補償問題，正在納入立法者的考慮范圍。

去年底，受唐福珍拆遷自焚事件的影響，包括沈巋在內的北京大學五位學者向全國人大常委會提交了對拆遷條例合法性審查的公民建議，引起輿論廣泛關注。

上述行動加快了拆遷條例修改的進程，國務院法制辦在今年1月底公布了國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿(以下簡稱“國有土地征收條例”)。值得注意的是，該征求意見稿適用范圍為國有土地上的房屋征收與補償，對于大量出現的“唐福珍們”的集體土地征收和拆遷問題，則無能為力。

如今，征求意見過去已半年，國有土地征收條例一直未能出臺，但多位知情人士表示，國有土地征收條例并未“胎死腹中”，而國務院法制辦亦從未停止過立法工作，只是在思路上有些變化。與國有土地上房屋征收和補償同樣重要、甚至在當前情勢下更顯重要的集體土地征收和補償問題，正在納入考慮范圍。

中國政法大學副校長馬懷德坦言，國有土地征收條例遭遇地方政府阻力是現實，如果匆忙出臺卻得不到實施或很難實施，還不如慎重、認真地制訂一部能有效實施的法規。

沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，這是個進步，但進度希望能快一點。

沈巋介紹說，國有土地上房屋征收和補償問題，已由全國人大通過修改城市房地產管理法的方式，把制定具體規定的權力授權給國務院，而國務院亦只能據此對國有土地上房屋征收和補償立法。至于集體土地上房屋征收和拆遷問題，則需另尋出路解決。

沈巋透露，目前國務院有關部門正在考慮如何解決集體土地征收問題。他分析，可以通過修改土地管理法及其實施條例的方式來解決，亦不排除同時制訂一部具體細致的集體土地征收和補償條例的可能。

馬懷德亦向記者表達了集體土地征收立法的必要性。他認為，目前大家注意力都集中在國有土地征收條例上，但城市可用的土地越來越少，地方政府現在大部分的征地和拆遷都是在集體土地上進行的，由于該領域立法比較薄弱，沒有一系列的程序保障，其立法必要性遠高于城市拆遷立法。

代理過600多起拆遷案件的北京盛廷律師事務所主任楊在明介紹，這些拆遷案中，集體土地征收和國有土地征收的比例約各占一半。

馬懷德認為，集體土地更應保護。城市土地所有權是國家的，但農村集體土地不同，“你從農民手里把集體土地轉變成了國有土地，把不是你的東西變成你的東西，從某種意義上說，集體土地征收的程序、條件、補償標準，都應當比國有土地使用權收回更嚴格。

他坦言，沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，這是個進步。“但進度希望能快一點。技術上都好操作，關鍵是立法機關需要下決心。

“公共利益”如何認定仍有不同看法，地方政府征地時會不會找出一百條理由來說這就是“公共利益”？

對于集體土地征收的立法模式，沈巋認為，重點應當考慮征地補償標準、征地補償費如何分配、失地農民保障等方面。

馬懷德認為，立法需要妥善處理幾個問題，首先是所有的征收、征收補償標準、征收決定，都應有公眾參與；同樣重要的是程序，包括征收征用的啟動、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補償方式、補償標準、都應該在立法中細化；此外，公平是最重要的，所有的補償都應有一個相對為多數人接受的標準，只有公正才會讓各界接受。

對于無法回避的“公共利益”認定問題，沈巋認為仍宜借鑒國有土地征收條例征求意見稿所采取的列舉方式。

2004年，全國人大常委會修改土地管理法并規定，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但土地管理法實施條例自1998年出臺后，一直未作修改。

沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，這是個進步。但進度希望能快一點。關鍵是立法機關需要下決心。——中國政法大學副校長馬懷德

沈巋舉例說，目前集體土地房屋征收和拆遷比較多的是城中村。在很多地方政府看來，改造城中村就是“公共利益”，類似于國有土地上房屋征收所涉及的舊城改造。“當然城中村確實存在臟亂差，政府如果不管，會成為中國特色的貧民窟，但能否一概認定城中村改造就是‘公共利益’？這個有不同認識。

楊在明也表示，地方政府征地時會說是為了“公共利益”，但誰知道什么是“公共利益”呢？他以國有土地征收條例征求意見稿列舉的“公共利益”為例表示，“實際上沒有操作性，政府可以把任何一個征地項目套進去，會找出一百條理由來說這就是‘公共利益’。

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