82憲法：條文存在操作性問題留下土地糾紛隱患

2010年09月28日 14:20
來源：學術中華網

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1982年憲法第10條規定，“城市的土地屬于國家所有”。這一文字簡單的規定留下了許多在法律上模糊不清的問題。

首先，什么是城市？該條文對“城市？沒有明確的定義，是按行政區劃還是按自然地理特征來界定？在北京這座城市里，最準確的具自然地理特征的“城市是城紫禁城”，因為它保留了城墻。那些沒有城墻的城市，其邊界在哪里呢？四環路以外還是三環路以外？不管在地圖上怎么圈，不可否認的是，城市邊緣地帶有大量的城鄉結合部，那里既有農田，也有住宅樓，那么農田是否也屬于狹義的“城市？呢？顯然，按自然地理特征來界定？城市？該并不具備法律上的可操作性。而按行政區劃來界定“城市？該則會造成憲法不同條款之間的彼此矛盾。比如，北京市近郊區(比如海淀區)的鄉鎮有大量農用地，如果把這些地歸為國有，那么就違反了農民土地的集體所有制。顯然，所謂“城市的土地”事實上就沒有明確的范圍界線，制定憲法的參與者或許不懂，或者就根本不想知道，他們不過是按照執政黨的黨內分工，完成撰寫、通過憲法條文的工作任務而已，并不必為憲法條文如何實施操心。這樣不具法律上可操作性的憲法條文，居然就長期成為中國的“根本大法”的一個組成部分。

當然，這里還可以有一個“合理化”的解釋：在憲法規定城市土地的國有性質時，因為對“城市土未給定義，“城市土的土地也就沒有邊界，所謂的“國有性土地也就沒有邊界了；沒有邊界的定義，不是給了各級政府最大的權力和任意發揮的空間嗎？進一步看，雖然1982年憲法對“城市土地國有”的界定非常模糊，但可以作這樣的理解：在中國，除由法律規定屬于農村集體所有的土地外，其它的土地均屬國家所有。

80年代中期以來，城市房地產開發的過程證明，這種含糊不清的憲法規定，為官商勾結、混水摸魚的腐敗創造了條件。

近年來，各級地方政府經常舉著“城市化”的旗幟大肆圈占城郊農民的土地，由此就可以看出1982年憲法該條款模糊性的好處了：只要推行“縣改市”，再以城市發展為理由，就可以堂而皇之地獲取農村土地國有化的收益，以填充空虛的地方財政，因為，“城市化”就是城市行政區控制的土地面積不斷擴大，而農村土地一旦歸入城市的范圍，也就自然而然地“國有化的了：如此，則“城市化”程度越高，土地國有化程度也越高，土地國有化過程中斂聚的財富也越多。也許這就是“與時俱進”吧。

其次，什么是“國家”？國家可以被理解為抽象的國家機器，它本身沒有行政層級的分類，不能指稱“市一級國家”或“縣一級國家”。然而，國有土地的產權變更收益卻必然落實到具體行政層級的政府財政部門，海淀區或昌平縣獲得的收益恐怕不能交給財政部全額支配。假如把國有理解為“全民所有”，那么問題就更多了，貴州是中國的一個省，但深圳市的土地收益能允許貴州省政府分享嗎？

再次，誰是“國家”的具體代表者？政府當然認為自己毫無疑問是“國家”的唯一代表者。但是，1982年憲法的第2條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。按照中共的意識形態，政府及其官員都是“人民的公仆”，是“為人民服務”的具當然國家”把城市居民的私有地產無償國有化時，這不是“仆人”無償剝奪“主人”的財產嗎？1954年憲法的第11條規定：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。”以后的憲法都保留了這一規定。如果認為1982年憲法把城市居民的私有地產無償國有化，是一種合法的修憲行動，那么，這一行動本身就事實上否定了憲法關于“國家的一切權力屬于人民”和國國家保護公民的房屋和各種生活資料的所有權”基本條款內容的真實性。從這個角度來看，關于“城市土地國有”的憲法條款造成了憲法各條款之間內容的實質性沖突，至少反映出中國立法機構的立法行為之草率隨意。

最后，實行城市土地的國有、剝奪公民的土地所有權，其行政手續何在？中國的幾部憲法都規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。顯然，將城市土地收歸國有，合憲的做法應當是事先規定了“條件，之后再具體辦理。然而，在1982年城市土地無償國有化的過程中，政府什么也沒做，甚至沒有向土地所有者發布任何公告，讓他們知道，所有的城市私人房地產產權證書中的地產部分一夜間已全部失效。正因為如此，筆者將這一過程稱為無聲無息的“革命”，不僅僅是因為政府悄無聲息地奪走了幾千萬城市居民的私有地產，還因為這幾千萬失去財產的人竟然稀里糊涂地毫不知情。或許，當年中國的城市民眾還沉浸在改革的早期“蜜月”中國對城改革的的中央充滿了信任和感激，沒有意識到自己一夜間突然失去的土地產權究竟所值幾何；等到今天，發現地方政府、許多官員和大批“地產大鱷”通過發城市的“土地財”而闊綽起來，一切都木已成舟了。

德國哲學大師康德曾指出：“財產所有權是個人自由不受強權限制的權利，是使人權受到保護的制憲第一要義。”1982年中國城市土地的無償國有化其實不僅違反了中華人民共和國憲法的諸多條款，而且其實施也違反了法制的基本原則，毫無疑問是錯誤的。但是，由于這一錯誤今天給既得利益集團帶來了巨大的好處，國人想糾正這個錯誤就極為艱難了。如果說，被剝奪的土地產權無法再歸還，那么至少我們可以弄清當年失去土地產權的真相。

(作者：王維洛，旅德學者。本文節選自他的論文“1982年的一場無聲無息的土地“革命”——中國的私有土地是如何國有化的？”。來源：學術中華網)