中國關于土地制度的法律法規(1949年-1981年)

2010年09月28日 16:59
來源：學術中華網

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1949年：“中國人民政治協商會議共同綱領”

1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一次全體會議在北京召開，會議通過了“中國人民政治協商會議共同綱領”(簡稱“共同綱領”)。這個“共同綱領”可以說是中華人民共和國的臨時憲法。其中第3條規定：中華人民共和國有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，保護國家的公共財產和合作社的財產，保護工人、農民的小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產，發展新民主主義的人民經濟，穩步地變農業國為工業國。第27條規定：土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實行耕者有其田。“共同綱領”在土地所有制問題上繼承了“中國土地法大綱”，即堅持土地私有制，未提到土地的國有化問題。

1954年：中華人民共和國的第一部憲法

1954年9月20日，全國人大第一次會議通過了中華人民共和國的第一部憲法。該憲法第5條規定：中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種，國家所有制(即全民所有制)、合作社所有制(即勞動群眾集體所有制)、個體勞動者所有制、資本家所有制。其中的集體所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制，都屬于私有制。該憲法第6條至第11條對各種所有制形式做了一些具體限定。第6條規定，礦藏、水流、由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。憲法第8條規定，國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。憲法第10條規定，國家依照法律保護資本家的生產資料所有權和其他資本所有權。憲法第11條規定，國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。憲法第12條規定，國家依照法律保護公民的私有財產的繼承權。1954年憲法還在第13條里規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。

1956年：“關于目前城市私有房基本情況及進行社會主義改造的意見”

1956年1月18日中共中央轉批中央書記處第二辦公室“關于目前城市私有房基本情況及進行社會主義改造的意見”，該文件有以下建議∶“一切私人占有的城市空地、街基等地產，經過適當辦法，一律收歸國有。

1975年：中華人民共和國第二部憲法

1975年1月17日，四屆全國人大第一次會議通過了第二部中華人民共和國憲法，這部“文革”后期通過的歷史上“最左”的憲法作了一系列新的規定。其第5條規定：中華人民共和國的生產資料所有制現階段主要有兩種：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制；國家允許非農業的個體勞動者在城鎮街道組織、農村人民公社的生產隊統一安排下，從事在法律許可范圍內的，不剝削他人的個體勞動。同時，要引導他們逐步走上社會主義集體化的道路。與1954年憲法相比，1975年憲法認可的所有制形式只剩下3種，刪除了資本家所有制，但許可和容忍個體勞動者所有制。如上所述，無論是集體所有制，還是個體勞動者所有制，都屬于私有制。1975年憲法的第9條基本沿用了1954年憲法第11條的規定，只是將“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權”一句中“合法收入、一詞改為“勞動收入”

1975年憲法第6條規定：礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。第7條規定：農村人民公社是政社合一的組織。現階段農村人民公社的集體所有制經濟，一般實行三級所有、隊為基礎，即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。在保證人民公社集體經濟的發展和占絕對優勢的條件下，人民公社社員可以經營少量的自留地和家庭副業，牧區社員可以有少量的自留畜。第9條規定：國家實行“不勞動者不得食”、“各盡所能、按勞分配”的社會主義原則。國家保護公民的勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。1975年憲法的第6條繼承了1954年憲法第13條的內容，將國有資源限定為礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他資源，事實上仍然承認非國有土地的普遍存在，規定國家只有通過征購、征用或收歸國有的程序，才能將非國有的土地轉變為國有。

1954年憲法第13條與1975年憲法第6條的不同之處在于，前者關于土地征購、征用或收歸國有的規定是這樣限制的，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件”這么做，而后者略去了“國家為了公共利益的需要，這幾個字。在農民的土地所有權問題上，1954年憲法的規定是，“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”，而1975年憲法改為“集體所有制實行公社、生產大隊和生產隊三級所有；社員可以經營少量的自留地”，對作為生活資料的土地如房基地等則沒有具體規定。需要指出的是，無論土地屬于哪一級集體所有，在所有權的本質上它仍然屬于私有制，因為集體所有制是排除集體之外的第三者的。不過，經歷了“文革”時期將近10年的“斗私批修”，當時的中國民眾已經沒人敢談土地集體所有制的非公有性質了。1975年憲法雖然是“文革”的產物，但它并未用憲法條文承認從1954年到1975年間國家通過各種“運動”所獲得的土地為合法。根據中國此時的法律法規，無論是把農村的私人土地所有權變為農民集體土地所有權，還是把城市私人房地產業主的產權沒收，都不是正式的土地國有化。

1978年：中華人民共和國憲法的修改草案

“文革”之后，中國不得不再次修改憲法。1978年3月5日，第五屆全國人大第一次會議通過了中華人民共和國憲法的修改草案。1978年憲法的第5條與1975年憲法的同一條文相似，其規定是：中華人民共和國的生產資料所有制現階段主要有兩種：公有制和集體所有制。個體勞動者所有仍在憲法的許可和容忍的范圍之內。1978年憲法的第6條與1975年憲法的同一條文差不多，其規定是：礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有。國家可以依照法律規定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有。1978年憲法的第7條修改為：農村人民公社經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟，現在一般實行公社、生產大隊、生產隊三級所有，而以生產隊為基本核算單位。生產大隊在條件成熟的時候，可以向大隊為基本核算單位過渡。在保證人民公社集體經濟占絕對優勢的條件下，人民公社社員可以經營少量的自留地和家庭副業，在牧區還可以有少量的自留畜。1978年憲法的第9條中的“勞動收入”又恢復了1954年憲法第11條所使用的“合法收入”

顯然，1978年憲法同樣沒有關于土地國有化的任何規定，而土地私人所有(不管是實行以生產大隊為基本核算單位還是以生產隊為核算單位的農民集體所有制)仍然在憲法的保護或容忍范圍內。