一堆“硬骨頭”留給“十二五”

2010年11月18日 16:54
來源：南方網作者：蘇永通

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5年來，收入分配改革在爭議中走走停停。收入分配關系到每一個人的錢包，向來都是一個敏感話題。CFP/圖

“十五”計劃提出，“加快電力、鐵路、民航、通信、公用事業等壟斷行業管理體制改革”，到“十一五”規劃表述中，“加快電變成“深化”，但壟斷格局至今牢固依舊。國家發改委副主任彭森說，“十二五”期間要“大力推進”

-2005年，收入分配制度改革方案開始醞釀。2006年，中共中央曾專門召開政治局會議進行研討，但方案至今尚未出臺。專家解釋:“呼聲是大，但一到制定政策的時候，涉及到各方面利益關系的調整，就各有各的想法，各有各的說法。

□本報記者蘇永通實習生周楚趙一丹

“單兵突進”式的改革被認為已難以為繼

剛剛結束的十七屆五中全會，為“十二五”規劃定調，其中兩個核心議題是轉變經濟發展方式和改革收入分配制度。

官方媒體在展示過去五年輝煌成就的同時，也未忽略鏡子的另一面:轉變經濟發展方式未取得實質性進展，收入差距仍在擴大。而解決的唯一路徑是“改革”。“不分好蛋糕，就做不大蛋糕。”中國(海南)改革發展研究院院長遲福林最近說。總理溫家寶在今年初跟網友交流時也說，把“蛋糕，做大是政府的責任，把“蛋糕，分好是政府的良知。“經濟發展方式轉變滯后，是多方面原因造成的，但最大的癥結在于改革不到位。”在五中全會開幕第二天，國家發改委副主任彭森在“中國改革論壇”上說。

參政的中國民主同盟，則以主席名義向中共中央提交建議，認為收入分配問題已超出經濟層面，“與社會問題、政治問題糾結在一起”，應深化國企、戶籍、就業三大體制改革。

改革怎么改?目前，“單兵突進”式的改革被認為已難以為繼。新華社的報道說，中國的改革已進入“全面攻堅期”，未來五年將協調各領域改革“全面推進”

五中全會公報所述的“全面改革”是:大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革。“五年計劃”作為計劃經濟時代的特殊產物，在中國1978年啟動改革開放后繼續保留，成為執政黨完成各階段戰略目標的“綱領性文件”

1998年，中國宣布“初步建立社會主義市場經濟體制”；執政黨又提出，在本世紀頭20年，要建成“完善的社會主義市場經濟體制”，現在距離完成這一目標，僅有10年的時間。

“壟斷行業改革，顯然不該由國資委來做”

“對一些影響全局、利益調整深刻的重點改革任務，我們要集中放在前五年打攻堅戰。”國家發改委副主任彭森說。他所在的部門一直負責五年規劃(計劃)的編制工作。按照五中全會公報，“十二五”規劃有六大改革任務:堅持和完善基本經濟制度，推進行政體制改革，加快財稅體制改革，深化金融體制改革，深化資源性產品價格和要素市場改革，加快社會事業體制改革。

南方周末記者注意到，這六大改革任務的前五項，在“十一五”規劃中，同樣也是重點改革任務。

實際上，自進入“十一五”，中國的改革開放就已進入“攻堅”階段。國家發改委體改司官員接受新華社采訪時稱，“十一五”期間，“一些重點領域和環節改革取得突破性進展”，但離建立完善的社會主義市場經濟體制要求“還有不小差距”

實現“突破”的主要是局部具體政策，比如金融體制改革方面的四大國有銀行上市等，綜合性的改革難題仍舊沒有解決，都將留給“十二五”

在每個五年規劃(計劃)中，一般都有專門章節闡述“體制改革”任務。從中可以看出，一些改革已成為多年沉淀、無法突破的難題。

比如，“十五”計劃已明確提出，“加快電力、鐵路、民航、通信、公用事業等壟斷行業管理體制改革”，“十一五”規劃的動詞換成“深化”，而這些行業的壟斷格局至今牢固依舊，彭森說，“十二五”期間要“大力推進”

有的問題則越來越趨于復雜，對系統改革的要求不斷強化，比如收入分配。中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南向南方周末記者透露，收入分配制度改革整體要求，將寫入“十二五”規劃中。在“中國改革論壇”上，彭森所述的八項主要改革任務，也包括收入分配改革(此外還有城鄉改革，以及五中全會公報所提及的六大任務)。

在此前的五年規劃(計劃)中，收入分配問題一般作為“人民生活”的一部分來表述，最初著力于克服“平均主義”，而到了上世紀90年代后期“九五”后期應和著收入差距迅速拉開的社會現實，要求“兼顧公平”，到了最近五年的“十一五”，則強調“更加注重社會公平”

雖然表述的語氣在不斷加強，不過，落實情況也難如人意。如工資集體協商制度，最近由于依靠政府強力推動引發爭議，而事實上，它早在10年前的“十五”計劃里，就已經提出了。

2005年，收入分配制度改革方案開始醞釀。2006年，中共中央曾專門召開政治局會議研討，但跨越一個五年規劃，改革方案至今尚未出臺。“呼聲是大，但是一到制定政策的時候，涉及到各方面利益關系的調整，就各有各的想法，各有各的說法。”蘇海南對南方周末記者說。

與改革開放之初的“一窮二白”不同，中國已進入利益分化和利益博弈時代。而各種改革改到后面，更是相互交織在一起。

例如，收入分配制度改革就涉及國企分紅和壟斷行業改革。就涉十一五”規劃要求，國企改革的任務取得“實質性進展”，但壟斷行業改革卻“停滯不前”。所以卸任不久的國資委主任李榮融有名言:做不好被罵，做好了也被罵。“現在說改革是革自己的命，邏輯就有問題。壟斷行業改革。顯然不該由國資委來做。”國企改革專家周放生對南方周末記者說。在他看來，國家體改委(辦)的撤銷，使中國失去了一個相對超脫的改革平臺。由于部門的利益天然存在，改革越改越難。“許多改革的提法毫無新意，說了十幾年，卻看不到方案，總不能叫總理自己去做吧。”他說。“當下，改革自身也面臨著改革的問題。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希接受采訪時認為，各項改革全面推進，意味著原有改革方式、路徑需要改變。

改革攻堅任務已多頭匯總，集中到中央層面

蘇海南主張，制定并實施“積極的收入分配政策”，并分“三步走”———“十二五”期間著力“提低控高”，控制收入差距過大趨勢，“就比較成功了”；“十三五”時期繼續“提低控高”，同時加快擴大中等收入者群體，整體縮小收入分配差距，全面實現小康；2020年之后，完善收入分配體系，健全新型收入分配機制，形成“橄欖型”分配格局，逐步實現高水平的共同富裕。“共同富裕。作為一個理想目標，使鄧小平的改革開放政策得到多數人的支持。而貧富差距的拉大，又使得改革面臨失去共識的危險。“十一五”規劃開始制定時，恰逢中國經歷改革開放以來的“第三次論爭”，一方認為市場化改革導致貧富差距、腐敗等問題，應停止改革，另一方則認為是改革不徹底所致，應深化改革，腐敗問題，迫切需要通過政治改革和司法改革才能有效遏制。

此次五中全會前后，恰逢高層與民間同時發出改革的呼聲。新華社報道，中共中央總書記胡錦濤在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上明確表示要全面推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革，努力在重要領域和關鍵環節改革上取得突破；總理溫家寶近期在不同場合多次提到政治體制改革與經濟體制改革的互動關系。

與溫家寶“政治體制不改革，現代化不會成功”的論點相似，遲福林也表示，“經濟體制改革的新突破依賴政治體制改革，只有積極穩妥地推進政治體制改革才能夠加快推進經濟、文化、社會體制改革。”事實上，政治改革在過去并非沒有進展，但主要限于行政改革和法院的職業化改革。在一般的五年計劃，“改革，主要指向“經濟體制改革的新到“十一五”規劃，才破天荒地把“行政管理體制”改革，列

為第一項改革任務。不過五年下來，這一改革也被認為進展滯后，缺乏實質性突破。

一位參加深圳“大部門”改革設計的官員，就曾向本報記者坦言，政府的重構只能一定程度上解決監督問題，但遺憾的是，人大在改革中缺位。今年深圳特區在“特區不特”的擔憂中慶祝自己的30歲生日。“綜合配套改革”是近幾年力推的改革，地方被賦予試驗權限。西部最大城市重慶成立了農村土地交易所，并啟動了戶籍改革。

不過，試驗空間已經非常有限。2008年，深圳的一份大膽改革方案就胎死腹中，其取消區級政府的想法，被認為無法單獨完成。一些人大代表設立的工作室，最近也因“沒必要存在”而自行撤銷。

雖然地方上仍可探索改革路徑，但攻堅任務，已多頭匯總，集中到了中央層面。

遲福林分析本次公報的“全面改革”概念:三十多年的市場化改革，堅持“先易后難”，剩下的都是難啃的骨頭，必須要“大力推進”；當前政治體制改革的呼聲不斷，已經到了必須改革的時候了，要“積極穩妥推進”；社會、文化體制改革相對滯后，所以要“加快推進”。“十二五”規劃中，將會在多大程度上體現政治體制改革內容，值得期待。從過去的規劃文件來看，每次里面都有“社會主義民主和法制建設”的內容，但更多是重復強調“堅持和完善”中國的基本政治制度，有的提法幾乎一字不改。關于政治體制改革的提法，“十五”計劃里要求“繼續推進政治體制改革”，到了十一五”規劃里，表述為“積極穩妥地繼續推進政治體制改革”

由于中共“十八大”將會在“十二五”規劃實施期間的2012年召開，有專家認為，“十二五”規劃中有關“政改”內容，將會繼續“求穩”，但也會“積極”呼應人民的一些具體要求。

國家行政學院教授汪玉凱注意到，此次五中全會公報的新提法是“行政體制改革”，“這個變化就在于是體制改革，而不再是管理改革。”這似乎離政治體制改革又進了一步。