一堆“硬骨頭”留給“十二五”

2010年11月18日 16:54
來(lái)源：南方網(wǎng) 作者：蘇永通

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5年來(lái)，收入分配改革在爭(zhēng)議中走走停停。收入分配關(guān)系到每一個(gè)人的錢(qián)包，向來(lái)都是一個(gè)敏感話題。CFP/圖

“十五”計(jì)劃提出，“加快電力、鐵路、民航、通信、公用事業(yè)等壟斷行業(yè)管理體制改革”，到“十一五”規(guī)劃表述中，“加快電變成“深化”，但壟斷格局至今牢固依舊。國(guó)家發(fā)改委副主任彭森說(shuō)，“十二五”期間要“大力推進(jìn)”

-2005年，收入分配制度改革方案開(kāi)始醞釀。2006年，中共中央曾專門(mén)召開(kāi)政治局會(huì)議進(jìn)行研討，但方案至今尚未出臺(tái)。專家解釋:“呼聲是大，但一到制定政策的時(shí)候，涉及到各方面利益關(guān)系的調(diào)整，就各有各的想法，各有各的說(shuō)法。

□本報(bào)記者蘇永通實(shí)習(xí)生周楚趙一丹

“單兵突進(jìn)”式的改革被認(rèn)為已難以為繼

剛剛結(jié)束的十七屆五中全會(huì)，為“十二五”規(guī)劃定調(diào)，其中兩個(gè)核心議題是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改革收入分配制度。

官方媒體在展示過(guò)去五年輝煌成就的同時(shí)，也未忽略鏡子的另一面:轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，收入差距仍在擴(kuò)大。而解決的唯一路徑是“改革”。“不分好蛋糕，就做不大蛋糕。”中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林最近說(shuō)。總理溫家寶在今年初跟網(wǎng)友交流時(shí)也說(shuō)，把“蛋糕，做大是政府的責(zé)任，把“蛋糕，分好是政府的良知。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后，是多方面原因造成的，但最大的癥結(jié)在于改革不到位。”在五中全會(huì)開(kāi)幕第二天，國(guó)家發(fā)改委副主任彭森在“中國(guó)改革論壇”上說(shuō)。

參政的中國(guó)民主同盟，則以主席名義向中共中央提交建議，認(rèn)為收入分配問(wèn)題已超出經(jīng)濟(jì)層面，“與社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題糾結(jié)在一起”，應(yīng)深化國(guó)企、戶籍、就業(yè)三大體制改革。

改革怎么改?目前，“單兵突進(jìn)”式的改革被認(rèn)為已難以為繼。新華社的報(bào)道說(shuō)，中國(guó)的改革已進(jìn)入“全面攻堅(jiān)期”，未來(lái)五年將協(xié)調(diào)各領(lǐng)域改革“全面推進(jìn)”

五中全會(huì)公報(bào)所述的“全面改革”是:大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì)體制改革。“五年計(jì)劃”作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特殊產(chǎn)物，在中國(guó)1978年啟動(dòng)改革開(kāi)放后繼續(xù)保留，成為執(zhí)政黨完成各階段戰(zhàn)略目標(biāo)的“綱領(lǐng)性文件”

1998年，中國(guó)宣布“初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”；執(zhí)政黨又提出，在本世紀(jì)頭20年，要建成“完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，現(xiàn)在距離完成這一目標(biāo)，僅有10年的時(shí)間。

“壟斷行業(yè)改革，顯然不該由國(guó)資委來(lái)做”

“對(duì)一些影響全局、利益調(diào)整深刻的重點(diǎn)改革任務(wù)，我們要集中放在前五年打攻堅(jiān)戰(zhàn)。”國(guó)家發(fā)改委副主任彭森說(shuō)。他所在的部門(mén)一直負(fù)責(zé)五年規(guī)劃(計(jì)劃)的編制工作。按照五中全會(huì)公報(bào)，“十二五”規(guī)劃有六大改革任務(wù):堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，推進(jìn)行政體制改革，加快財(cái)稅體制改革，深化金融體制改革，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和要素市場(chǎng)改革，加快社會(huì)事業(yè)體制改革。

南方周末記者注意到，這六大改革任務(wù)的前五項(xiàng)，在“十一五”規(guī)劃中，同樣也是重點(diǎn)改革任務(wù)。

實(shí)際上，自進(jìn)入“十一五”，中國(guó)的改革開(kāi)放就已進(jìn)入“攻堅(jiān)”階段。國(guó)家發(fā)改委體改司官員接受新華社采訪時(shí)稱，“十一五”期間，“一些重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展”，但離建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求“還有不小差距”

實(shí)現(xiàn)“突破”的主要是局部具體政策，比如金融體制改革方面的四大國(guó)有銀行上市等，綜合性的改革難題仍舊沒(méi)有解決，都將留給“十二五”

在每個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)中，一般都有專門(mén)章節(jié)闡述“體制改革”任務(wù)。從中可以看出，一些改革已成為多年沉淀、無(wú)法突破的難題。

比如，“十五”計(jì)劃已明確提出，“加快電力、鐵路、民航、通信、公用事業(yè)等壟斷行業(yè)管理體制改革”，“十一五”規(guī)劃的動(dòng)詞換成“深化”，而這些行業(yè)的壟斷格局至今牢固依舊，彭森說(shuō)，“十二五”期間要“大力推進(jìn)”

有的問(wèn)題則越來(lái)越趨于復(fù)雜，對(duì)系統(tǒng)改革的要求不斷強(qiáng)化，比如收入分配。中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南向南方周末記者透露，收入分配制度改革整體要求，將寫(xiě)入“十二五”規(guī)劃中。在“中國(guó)改革論壇”上，彭森所述的八項(xiàng)主要改革任務(wù)，也包括收入分配改革(此外還有城鄉(xiāng)改革，以及五中全會(huì)公報(bào)所提及的六大任務(wù))。

在此前的五年規(guī)劃(計(jì)劃)中，收入分配問(wèn)題一般作為“人民生活”的一部分來(lái)表述，最初著力于克服“平均主義”，而到了上世紀(jì)90年代后期“九五”后期應(yīng)和著收入差距迅速拉開(kāi)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，要求“兼顧公平”，到了最近五年的“十一五”，則強(qiáng)調(diào)“更加注重社會(huì)公平”

雖然表述的語(yǔ)氣在不斷加強(qiáng)，不過(guò)，落實(shí)情況也難如人意。如工資集體協(xié)商制度，最近由于依靠政府強(qiáng)力推動(dòng)引發(fā)爭(zhēng)議，而事實(shí)上，它早在10年前的“十五”計(jì)劃里，就已經(jīng)提出了。

2005年，收入分配制度改革方案開(kāi)始醞釀。2006年，中共中央曾專門(mén)召開(kāi)政治局會(huì)議研討，但跨越一個(gè)五年規(guī)劃，改革方案至今尚未出臺(tái)。“呼聲是大，但是一到制定政策的時(shí)候，涉及到各方面利益關(guān)系的調(diào)整，就各有各的想法，各有各的說(shuō)法。”蘇海南對(duì)南方周末記者說(shuō)。

與改革開(kāi)放之初的“一窮二白”不同，中國(guó)已進(jìn)入利益分化和利益博弈時(shí)代。而各種改革改到后面，更是相互交織在一起。

例如，收入分配制度改革就涉及國(guó)企分紅和壟斷行業(yè)改革。就涉十一五”規(guī)劃要求，國(guó)企改革的任務(wù)取得“實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”，但壟斷行業(yè)改革卻“停滯不前”。所以卸任不久的國(guó)資委主任李榮融有名言:做不好被罵，做好了也被罵。“現(xiàn)在說(shuō)改革是革自己的命，邏輯就有問(wèn)題。壟斷行業(yè)改革。顯然不該由國(guó)資委來(lái)做。”國(guó)企改革專家周放生對(duì)南方周末記者說(shuō)。在他看來(lái)，國(guó)家體改委(辦)的撤銷，使中國(guó)失去了一個(gè)相對(duì)超脫的改革平臺(tái)。由于部門(mén)的利益天然存在，改革越改越難。“許多改革的提法毫無(wú)新意，說(shuō)了十幾年，卻看不到方案，總不能叫總理自己去做吧。”他說(shuō)。“當(dāng)下，改革自身也面臨著改革的問(wèn)題。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希接受采訪時(shí)認(rèn)為，各項(xiàng)改革全面推進(jìn)，意味著原有改革方式、路徑需要改變。

改革攻堅(jiān)任務(wù)已多頭匯總，集中到中央層面

蘇海南主張，制定并實(shí)施“積極的收入分配政策”，并分“三步走”———“十二五”期間著力“提低控高”，控制收入差距過(guò)大趨勢(shì)，“就比較成功了”；“十三五”時(shí)期繼續(xù)“提低控高”，同時(shí)加快擴(kuò)大中等收入者群體，整體縮小收入分配差距，全面實(shí)現(xiàn)小康；2020年之后，完善收入分配體系，健全新型收入分配機(jī)制，形成“橄欖型”分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)高水平的共同富裕。“共同富裕。作為一個(gè)理想目標(biāo)，使鄧小平的改革開(kāi)放政策得到多數(shù)人的支持。而貧富差距的拉大，又使得改革面臨失去共識(shí)的危險(xiǎn)。“十一五”規(guī)劃開(kāi)始制定時(shí)，恰逢中國(guó)經(jīng)歷改革開(kāi)放以來(lái)的“第三次論爭(zhēng)”，一方認(rèn)為市場(chǎng)化改革導(dǎo)致貧富差距、腐敗等問(wèn)題，應(yīng)停止改革，另一方則認(rèn)為是改革不徹底所致，應(yīng)深化改革，腐敗問(wèn)題，迫切需要通過(guò)政治改革和司法改革才能有效遏制。

此次五中全會(huì)前后，恰逢高層與民間同時(shí)發(fā)出改革的呼聲。新華社報(bào)道，中共中央總書(shū)記胡錦濤在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上明確表示要全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制改革，努力在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得突破；總理溫家寶近期在不同場(chǎng)合多次提到政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的互動(dòng)關(guān)系。

與溫家寶“政治體制不改革，現(xiàn)代化不會(huì)成功”的論點(diǎn)相似，遲福林也表示，“經(jīng)濟(jì)體制改革的新突破依賴政治體制改革，只有積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革才能夠加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)體制改革。”事實(shí)上，政治改革在過(guò)去并非沒(méi)有進(jìn)展，但主要限于行政改革和法院的職業(yè)化改革。在一般的五年計(jì)劃，“改革，主要指向“經(jīng)濟(jì)體制改革的新到“十一五”規(guī)劃，才破天荒地把“行政管理體制”改革，列

為第一項(xiàng)改革任務(wù)。不過(guò)五年下來(lái)，這一改革也被認(rèn)為進(jìn)展滯后，缺乏實(shí)質(zhì)性突破。

一位參加深圳“大部門(mén)”改革設(shè)計(jì)的官員，就曾向本報(bào)記者坦言，政府的重構(gòu)只能一定程度上解決監(jiān)督問(wèn)題，但遺憾的是，人大在改革中缺位。今年深圳特區(qū)在“特區(qū)不特”的擔(dān)憂中慶祝自己的30歲生日。“綜合配套改革”是近幾年力推的改革，地方被賦予試驗(yàn)權(quán)限。西部最大城市重慶成立了農(nóng)村土地交易所，并啟動(dòng)了戶籍改革。

不過(guò)，試驗(yàn)空間已經(jīng)非常有限。2008年，深圳的一份大膽改革方案就胎死腹中，其取消區(qū)級(jí)政府的想法，被認(rèn)為無(wú)法單獨(dú)完成。一些人大代表設(shè)立的工作室，最近也因“沒(méi)必要存在”而自行撤銷。

雖然地方上仍可探索改革路徑，但攻堅(jiān)任務(wù)，已多頭匯總，集中到了中央層面。

遲福林分析本次公報(bào)的“全面改革”概念:三十多年的市場(chǎng)化改革，堅(jiān)持“先易后難”，剩下的都是難啃的骨頭，必須要“大力推進(jìn)”；當(dāng)前政治體制改革的呼聲不斷，已經(jīng)到了必須改革的時(shí)候了，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)”；社會(huì)、文化體制改革相對(duì)滯后，所以要“加快推進(jìn)”。“十二五”規(guī)劃中，將會(huì)在多大程度上體現(xiàn)政治體制改革內(nèi)容，值得期待。從過(guò)去的規(guī)劃文件來(lái)看，每次里面都有“社會(huì)主義民主和法制建設(shè)”的內(nèi)容，但更多是重復(fù)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善”中國(guó)的基本政治制度，有的提法幾乎一字不改。關(guān)于政治體制改革的提法，“十五”計(jì)劃里要求“繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革”，到了十一五”規(guī)劃里，表述為“積極穩(wěn)妥地繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革”

由于中共“十八大”將會(huì)在“十二五”規(guī)劃實(shí)施期間的2012年召開(kāi)，有專家認(rèn)為，“十二五”規(guī)劃中有關(guān)“政改”內(nèi)容，將會(huì)繼續(xù)“求穩(wěn)”，但也會(huì)“積極”呼應(yīng)人民的一些具體要求。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱注意到，此次五中全會(huì)公報(bào)的新提法是“行政體制改革”，“這個(gè)變化就在于是體制改革，而不再是管理改革。”這似乎離政治體制改革又進(jìn)了一步。

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