北大教授：拆遷條例違憲性已無任何爭議 新制度受阻

2010年12月03日 11:34
來源：《中國改革》 作者：沈巋

0人參與0條評論

一項違憲性、違法性已無任何爭議的制度，為何歷經(jīng)數(shù)年難以改革？原因在于，當(dāng)此舊制度深陷系統(tǒng)性困境時，簡單的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”方法已難見其效

沈巋

國務(wù)院2010年1月28日公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿))已近一年，但全國各地繼續(xù)在舊制度之下，此起彼伏拆遷。惡性、慘痛的拆遷事件時見報道，大有與“拆遷變法”賽跑之勢。

更早可追溯到2004年，憲法修正案頒布未久，即有論者提出修憲背景下《城市房屋拆遷管理條例》(下稱《拆遷條例》)存在的諸多問題。2009年12月7日，又有北大五教授在“唐福珍事件”發(fā)生后，向全國人大常委會提出對《拆遷條例》展開違憲審查的建議。但令人頗為失望的是，至今未見立法改革的顯著成效。

一項違憲性、違法性已經(jīng)沒有任何爭議的制度，為何歷數(shù)年而未得到實質(zhì)意義上的改革？中央立法者既以一種比較委婉的方式，承認《拆遷條例》與上位法不一致，卻為何始終不見修改或廢止，而任其繼續(xù)統(tǒng)治？

其原因在于，對“拆遷條例”進行的違憲審查，面臨一個“系統(tǒng)性困境”。這個困境包括農(nóng)村土地和房屋征收、規(guī)劃“預(yù)征收”、土地財政、民主和中立司法等難題。而簡單的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”方法已難見其效。根本的出路是整體性改革，“突擊一點、以點帶面、齊頭并進”，或許是可以選擇的路徑。

顯而易見的違憲

《拆遷條例》的違憲性是明顯的。根據(jù)2004年憲法修正案確立的征收條款，對土地或私有財產(chǎn)的征收，應(yīng)建立在四個要件之上：其一，征收的主體是國家而非任何個人或私性質(zhì)組織；其二，征收以公共利益的需要為目的；其三，以給予補償為條件；其四，征收和補償需依照法律的規(guī)定進行。

對照之下，《拆遷條例》存在三個明顯違憲之處：

首先，只字未提征收，政府未經(jīng)征收即許可對房屋實施拆遷。《拆遷條例》確立是強制模式。根據(jù)該條例的規(guī)定，房屋拆遷管理部門發(fā)放房屋拆遷許可證，并不需要被拆遷人的同意為條件。該條例3700余字，只字未提征收，政府未經(jīng)合法有效的征收環(huán)節(jié)和征收決定，即授權(quán)拆遷人拆除房屋產(chǎn)權(quán)人的房屋，這是對合法財產(chǎn)權(quán)的肆意侵犯，是明顯違憲的。由此，在法律上，形成了拆遷許可證和房產(chǎn)證之間的碰撞；在事實上，則形成了拆遷人與被拆遷人之間的矛盾、沖突甚至激烈對抗。

其二，房屋拆遷不區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷。房屋的強制拆遷必須建立在合法征收的基礎(chǔ)上，而合法征收又必須滿足公共利益要件。《拆遷條例》全文并沒有“公共利益要四個字。當(dāng)前的城市房屋拆遷制度，并不區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷。這不僅與憲法相悖，更是造成商業(yè)項目開發(fā)商從拆遷之中獲取暴利、引發(fā)民眾激憤的根源之一。

其三，補償主體錯位，“公法私法化”問題嚴(yán)重，政府規(guī)避補償責(zé)任。《拆遷條例》要求拆遷人對被拆遷人給予補償、安置，要求拆遷人與被拆遷人訂立拆遷補償安置協(xié)議， 也就是讓補償主體換位為拆遷人。在實踐中，拆遷人有可能是政府及其部門，但更有可能是開發(fā)公司。以開發(fā)公司作為補償主體，由其與被拆遷人商談拆遷補償事宜，實際上是把公法問題私法化，政府則得以逃避其在憲法上應(yīng)該承擔(dān)的補償責(zé)任。而且，由于商業(yè)利益開發(fā)也采取強制模式，已經(jīng)為前期獲得項目審批、用地許可、土地使用權(quán)出讓而付出巨大成本的開發(fā)商，當(dāng)然不愿意看到拆遷久拖不決、無法及時收回其投入的局面，動輒采取暴力實施拆遷的原因，也就可想而知了。

打印轉(zhuǎn)發(fā)