公益訴訟缺位之痛

2011年08月10日 04:19
來源：第一財經日報

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田享華曹齊

對于渤海灣漏油事故而言，雖然現在事故的原因還沒有完全調查清楚，但是事故的相關責任方所面臨的三大法律責任也正在成為法律界人士爭議的熱點話題。這三大責任就包括：行政責任、民事責任和刑事責任。

而最為關鍵的是，環境立法還需與時俱進。

期待更嚴處罰

在三大責任中，行政責任與刑事責任都是涉及國家公權力機關主動行使職權。其中，關于行政責任已經開始追責，7月5日，國家海洋局召開發布會向社會通報初步調查結果，油田周邊海域有840平方公里海水水質由一類變為劣四類。同時表示，漏油事故應該由作業者康菲中國承擔所有責任，最高可對其罰款20萬元。

這一表態并不令人滿意，但也確實是根據《海洋環境保護法》第八十五條的規定，違法進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，最多可處二十萬元的罰款。但是，根據該法第九十一條的規定，對因違法造成海洋環境污染事故的單位，可處最高不得超過三十萬元的罰款。

為此，多名法律界人士都認為，此次渤海灣漏油事件(至少從目前報道的內容來看)，應屬于海洋環境污染事故，因此，從現行法的角度，對相關違法單位最多可處30萬元的罰款。“即使是處以30萬的罰款，相對于違法單位的收益來說，數額確實非常低，也難以達到處罰的目的。

上海律協公司法委員會副主任吳冬則告訴記者，像這么嚴重的污染事件，海洋主管部門應該吊銷相關公司的開采、生產許可證，這才是責任與過錯對等的處罰。

除了行政責任，還有人建議追究康菲中國和中海油的刑事責任。上海維度律所劉培灼律師就告訴《第一財經日報》記者，這種建議是可行的，因為這在我國《刑法》當中有關于重大環境污染事故罪的規定，《海洋環境保護法》也有相關規定，如要求對造成重大海洋環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，應依法追究刑事責任。

尤其是在刑法修正案(八)中，對這一罪名的犯罪構成要件做了修改，刪除了原先條文中“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”的說法，而是以“嚴重污染環境”作為是否構成犯罪的依據。劉培灼認為這降低了犯罪行為的認定標準，這對從事與環境保護密切相關的單位或個人來說，提出了更高的要求，具有積極意義。從這個角度而言，追究刑責并不是不可能。

公益索賠在探索

對于民事責任，河北樂亭、昌黎等地扇貝大量死亡，當地漁民懷疑和蓬萊19-3油田原油泄漏有關，但由于沒有有力的鑒定結果，漁民一直苦于無法向事故方討個說法。

雖然國家海洋局認為，康菲公司被認定為責任者，而中海油的責任要根據其與康菲簽訂的合同來界定。但是上海大邦律所胡瑋律師則認為，對于事故責任，中海油和康菲中國應當共同承擔責任。因為發生事故的蓬萊油田是中海油和康菲中國合作開發的項目，他們共同擁有項目股份，對外共同承擔責任。“如果他們之間有協議，開發的時候有分工，那也只解決他們之間的責任分配，沒有對外效力，不影響污染受害者對他們兩家共同的索賠。

但是具體如何進行索賠之訴，劉培灼建議養殖戶進行下列工作：一是搜集能夠確定損失金額的各項證據，必要時，可聯合聘請第三方機構進行鑒定、檢測，保管好證據原件；二是與其他受損失的養殖戶聯系，共同推舉代表與相關部門協商、談判。某種意義上說，在普通漁民、養殖戶的維權能力相對有限之時，具有專業技能的公益、環保組織的介入就成為一種趨勢。

8月1日，多家環保組織再次發出公開信，呼吁國家海洋局主動并及時公開渤海溢油事故已查明的事實、調查進展，并盡快明確相關賠付方案，環保組織再不排除在近期率先提起公益訴訟”。目前，已經有中華環保聯合會、達爾問自然求知社以及自然之友等多家環保組織明確授權北京德和衡律師事務所律師王海軍代理此案，目前起訴書已經準備妥當，但是起訴日期還在商榷之中。

王海軍告訴本報記者，訴訟請求主要是生態恢復和損害賠償兩大內容，前者涉及油污的處理，要求恢復海洋生態的原狀；后者涉及對環境損害的認定和賠償，但是沒有具體數額。“我們希望能夠成立一個基金會，并且確認一些賠付的標準。”除了賠償數額無法確定之外，現在具體起訴的法院也還沒有確定，因為渤海灣污染的海域波及了山東、河北甚至天津等地，理論上這些地方的海事法院都可以受理案件。

王海軍認為，但是被告肯定是中海油和康菲中國，他們得承擔連帶責任。“但是被法院不一定受理。”對于案件的前景，王海軍并不太樂觀，他和一些環保組織是很期望由國家海洋局出面索賠，如果國家機構知道可以索賠而又沒有索賠，他們才會真正采取行動。

胡瑋則提醒說，即便國家海洋局代表國家來對污染者索賠，那主要是針對生態的損害，是為國家利益的索賠，也不影響私人權益受到污染影響的私人的索賠權，互不干擾。

借機推動環境立法

對于公益訴訟，能源經濟學者、廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強告訴本報記者：“政府應該允許這樣的訴訟，但可能不會很有效。因為海洋污染法律法規不健全，訴訟會很困難。

劉培灼認為，一個城市的生態建設離不開這個城市每一個人、每一個企業或機構的共同努力。政府的監管、行業的自律以及相關部門的監督都是非常必要的。當然，更離不開立法上的支持，這既包括國家層面法律法規的完善，也包括本地行政法規及政策的配套。環境事故的增多，其原因包括相關責任單位的過失，也包括相關立法的缺失。

因此，他建議說：“第一，完善立法，完善責任追究制度；第二，加重對違法行為的處罰力度，嚴懲相關責任人；第三，可考慮在部分地區的人民法院內部建立環境審判庭，專門處理環境污染引發的各類案件，以此培養專業領域的人才，同時促進全社會對環境保護的重視。

劉培灼認為造成這一現象主要是由于我國目前在相關立法上的滯后，此次漏油事件可以看成是推動相關立法變革的力量。所以，應在立法上加大處罰力度，提高處罰上限，或按其收益的一定比例處罰，只有這樣，才能真正起到以罰促改的作用，否則，將無法遏制類似事件的重演。山東省去年出臺了《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，這是一個非常好的開端。

林伯強也直言，環保法規應有的東西都應該有，沒有也可以借鑒發達國家的。而在法制已經健全后，則重點在于執法，尤其是“對于海洋污染的監管和處罰，需要更新，和更加嚴格”。