許小年：沒有完美政府 政府是利益博弈參與者

關于政府和市場的分界，在新古典經濟學中，爭議比較大的是政府穩定經濟的職能。

對于上世紀30年代的“大蕭條”和這次金融危機，學界和商界一致同意，政府起碼是有一定責任的。弗里德曼已經證明，美聯儲的貨幣政策是上世紀“大蕭條”的主要原因。具體而言，在市場流動性緊缺的時候，美聯儲減少貨幣供應30%，造成銀行的大面積倒閉，銀行體系的崩潰引發了“大蕭條”。

2008年的金融危機美聯儲也有不可推卸的責任，是主要責任還是次要責任，華盛頓和華爾街誰是主犯，誰是從犯，目前還有爭論，但一致的看法是兩者都有責任。這說明政府用宏觀政策來調節經濟，以求經濟的穩定性，往往適得其反，非但沒有穩定經濟，反而制造了金融危機，增加了經濟的波動。

新古典經濟學在界定政府職能時，做了兩個關鍵的假設，第一個假設是政府最大化社會福利，政府的目標函數是全社會老百姓的福利。第二個假設是政府政策的成本不等于零的話，也非常接近于零。換句話說，新古典經濟學看到了市場的“失靈”，正確地指出了市場不是萬能的，需要政府進行干預。其實誰也沒說過市場是萬能的，所謂“市場萬能論”“市場原教條主義”都是網上亂扣帽子，哪怕最自由的經濟學家，也不會說市場是萬能的，也不會說市場經濟可以離開政府而有效運行，誰也沒有講過這樣的話。

新古典經濟學的問題在哪里？在指出市場“失靈”的同時，假設了一個完美的政府。完美政府的含義是什么？第一，政府最大化社會福利，第二，政府設計和執行政策的成本接近于零。在完美政府的假設下，還用論證嗎？拯救非完美的市場當然要靠完美的政府了。

新古典經濟學的假設有一定的合理性，在什么情況下是合理的？如果是民主政體，民眾對政府有著非常強的制約，我們可以假設，政府大致上是最大化社會福利的。第二個假設，我認為對任何經濟體、任何政體都不成立，政府的政策成本不可能為零。凱恩斯主義者說，市場有交易成本，不能實現資源的最優配置，所以要政府干預，但他們忘了，政府政策也是有成本的。交易成本理論的奠基人就是科斯教授。

在新興市場國家和轉型國家，民眾對政府的制約較為虛弱，假設政府追求社會福利的最大化就失去依據了，新古典經濟學關于政府的兩條假設于是就都不成立。

對于中國這樣的轉型經濟體和新興市場國家，更為現實的假設是什么？應該是政府最大化自身的利益，而不是社會的利益。一旦政府追求自身利益，我們就要回到古典的政治經濟學傳統上去，而不是新古典經濟學的一般均衡理論，學界在這方面要有足夠的認識和反思。

在更為現實的假設下，也就是政治經濟學的理論框架下，基本的分析方法還是理性經濟人，只不過更為徹底罷了。新古典經濟學假設政府是超然的、非理性的，非理性體現在它追求社會利益而不是自己的利益。從現實的和政治經濟學的角度看，政府不是置身市場之外的，以超然的身份調節市場，而是市場經濟的一個參與者，實際上它正成為越來越重要的參與者，它也有著自身利益的訴求。

如果政府追求自己的利益，我們就要對新古典經濟學做重大的修改，政府在市場經濟中的職能因此出現重大的變化。新古典的一般均衡范式中有兩個參與者，廠商和消費者。廠商根據價格決定產量，以最大化利潤；消費者也根據價格選擇消費品數量，以最大化效用。價格調節供給和需求，實現供需平衡也就是一般均衡。在政治經濟學的分析框架中，除了廠商和消費者，現在又多了一個參與者——政府，實際上是一個三方博弈模型。在這個博弈中，政府的行為是什么？最大化自身的利益，它的利益可以歸結為選票和貨幣收入，世界上所有政府的目標函數都不外乎是政治利益加上經濟利益。政府是博弈規則和經濟政策的制定者和執行者，它選擇規則和政策來最大化自己的利益。

三方中的第二方是企業，除了決定產出外，企業在三方博弈中多了一項活動——游說和賄賂政府，爭取政府制定對廠商有利的游戲規則和對廠商有利的政策。最近我們就看到不少這樣的案例，幾大乳品企業參與和制定中國乳品業的行業標準，而且這幾家大企業發揮了主導作用。廠家制定標準，結果是什么？大家都應該知道。所以在現實經濟中，廠商要干兩件事，游說政府和選擇產出。

第三方是消費者，除了在商店挑選商品，他們也試圖游說政府，希望政府推出對自己有利的游戲規則和對自己有利的政策。當然，消費者的游說不像廠商那樣明顯，主要是通過公眾輿論、社會民情和選票來影響政府。

這個博弈的均衡不是新古典的一般均衡，而是三方互動的納什均衡，旅美日裔經濟學家青木昌彥在他2001年的一本書里勾畫出這樣一個框架，為我們進一步研究這個問題打下了很好的基礎。這個框架和新古典分析框架的最大不同就在于政府作為博弈的利益相關方，而且是強勢的利益集團。政府不僅制定游戲規則，制定政策，而且經營資產，擁有很多企業，這些企業占用著最優質的資源。不要恥于言利，我們老祖宗留下來的傳統，君子不言利，但心里都在想，誰都不說，嘴上和心里兩層皮。

三方博弈范式的含義是什么？政府既是經濟中最大的利益集團，在積極參與經濟活動的同時，又制定著游戲規則，影響甚至決定著游戲的結果，也就是我們常說的一邊吹哨，一邊踢球。政府制定的規則和采取的政策，不可能不反映它自身的利益，而它的自身利益未必和社會福利相吻合。

在這樣一個分析框架下，我們就可以理解目前的改革悖論。中國經濟改革30年，大致可以分成兩個階段，前20年是第一個階段，后10年是第二階段，在第二個階段，改革基本處于停滯甚至倒退的狀態。為什么？現在的半管制、半市場經濟對政府是最優的，它的利益可以最大化。深入改革將限制政府的造租能力，它沒有改革的動力。政府也不想退回到計劃經濟去，全都是計劃而沒有市場，造出來的租沒法套現成貨幣，它需要市場，在市場上尋租。保持現狀是它的最優博弈策略，政府管制下的市場，這邊造租，那邊尋租。按照新古典的理論，這個現象難以解釋，政府不是最大化社會福利嗎？公眾要求改革，政府應該繼續推動改革才對，它為什么不動，為什么停下來了呢？從三方博弈的角度來看就容易理解了，進一步改革不是它的最優博弈策略，最優策略是保持現狀。

當政府是利益博弈的參與者時，政府的職能應該比新古典經濟學所界定的要小很多。政府的職能越強，越有可能利用規則制定者的優勢，謀求自己的利益，因而就越是傷害社會公眾(即廠商和消費者)的利益。

在這個三方博弈的范式中，社會公眾是企業和消費者。所以我不大相信頂層設計，頂層能設計出一個完美的改革方案？政府各個部門會自覺交出自己的奶酪？可能性不是沒有，但不大。頂層推動開放的可能性是有的，放開了，民間的發展快一些，民間自律和自治，而不是政府管制，這樣就可以逐步縮小政府的職能，降低它踢球所獲得的收益，將它的角色轉到單純的吹哨上去。政府只作為規則制定和維護者，而不是利益博弈的參與者，還是“大社會，小政府”的思路。

我對新古典理論基本上是贊成的，但用新古典理論指導改革和政府的定位，可能會出現較大的偏差。政府是利益博弈的參與者，這是我們必須面對的現實，因此不得不從政治經濟學的角度，從三方博弈的角度，而不是從理想的完美競爭或一般均衡的角度來界定政府的職能。

新古典經濟學也許更適用于成熟市場經濟，對于轉型經濟、新興市場經濟，參考意義不大，反而是政治經濟學的視角和博弈論的分析方法可以給我們更多的啟發。

作者許小年為中歐國際工商學院教授