中金：穩中求進首重民生——“兩會”熱點前瞻

2012年02月27日 19:28
來源：中金公司

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2012年的全國“兩會”將于下周拉開帷幕。經濟問題無疑仍將是今年全國“兩會”最大的熱點。面對全球經濟復蘇緩慢、海外不確定性仍高、以及中國自身經濟增長下行的背景，本次全國“兩會”將交出怎樣的經濟“答卷”就更加引人注目。

預計本次“兩會”的經濟議題仍將圍繞去年底中央經濟工作會議“穩中求進”的總體思路展開，中心任務仍是維持經濟的平穩增長，避免出現“硬著陸”。在確保經濟增長的基礎上，民生問題將成為本次“兩會”的一條主線。預計熱點問題包括結構性減稅、收入分配制度調整、土地制度改革、資源價格改革以及進一步放松民間資本準入條件等。對這些熱點問題的討論都將圍繞促進民生這一主線做文章。

“穩中求進”的“穩中首先體現在經濟增長企穩。近期媒體報道，本次政府工作報告很有可能將2012 年GDP 增長目標從過去幾年的8%下調至7.5%。這既正視了中國潛在增長率放緩的現實，又符合“十二五”規劃以調結構為重點的主題，也是對當前外需形勢嚴峻、投資動能減弱的經濟短周期下行的現實反映。同時，要實現就業和民生的目標，都需要一定的經濟增速作為保證，因此經濟增速目標下調有限。考慮到歷史上實際經濟增速均高于年初“兩會”政府提出的目標，我們維持GDP 增長8.4%的預測，預計增速環比見底在一季度，同比見底在三季度。

經濟方面的“穩”還體現在宏觀政策維持平穩。繼續實施積極財政政策與穩健貨幣政策的基調已經在中央經濟工作會議中得到確認。相對來說，目前對經濟增長放緩甚至“硬著陸”的憂慮超過對于通脹反彈的擔憂，因此2012 年的財政政策與去年相比將體現真正的積極性，貨幣政策也將隨著通脹放緩和經濟進一步下行加大預調微調的力度，全年貨幣信貸規模也很有可能超出目前市場普遍預期的規模。

目前來自地方政府和房地產業關于放松房地產調控的呼聲雖然不絕于耳，但從中央政府方面近期的表態來看，堅持房地產調控的方向沒有任何改變。中國經濟長期面臨的最大風險來自于房地產泡沫，因此房地產的話題雖然會成為“兩會”熱點之一，但從中央層面不會釋放出任何放松房地產調控的信息。市場化的調控手段包括房產稅的推廣有望逐步推進。

保持社會穩定也是“穩中求進”的重要組成部分。保持社會穩定的核心基礎實際上就是保障民生，通過提高居民實際收入實現居民福利的增加，讓盡可能多的國民分享到經濟發展的成果。預期2012 年經濟發展將主要體現在民生領域，財稅改革、金融改革、土地制度和資源價格改革、分配制度改革和市場準入體制改革都將圍繞民生的主題展開。其中財稅體制改革將集中于結構性減稅；收入分配改革將不僅局限于增加中低收入者收入水平，而是力圖建立居民收入與經濟發展同比增長的長效機制；土地制度改革將以保障農民土地權利、建立土地收益分享機制為核心；市場準入制度改革則主要著眼于打破現存的體制性壟斷，給民間資本和民營企業更大的發展空間。

熱點一：結構性減稅帶動積極財政

本次兩會遵循慣例將發布2011 年財政決算和2012 年財政預算報告。2011 年財政赤字預算為9000 億元，實際赤字5190 億元，占GDP 比重1.1%。我們預計2012 年的財政赤字預算將保持去年9000 億元的水平，占GDP 比重1.7%左右，對經濟有小幅擴張的影響。如考慮到今年財政收入增長有可能隨著經濟增長放緩而減速，維持同樣規模財政赤字的擴展刺激信號則更加明確。

2012 年積極財政政策的重點將由過去單純的政府擴大開支轉向結構性減稅。所謂結構性減稅的核心就是有減有增，通過稅制改革調整宏觀稅負總體水平，去除“隱性稅收”，在經濟下行時期真正實現逆周期操作的“數量性減稅”。幾乎所有主力間接稅種在2012 年都存在改革的空間：部分服務業營業稅改增值稅的試點兩會后有可能在全國鋪開；健全支持中小企業、節能減排、研發創新和戰略性新興產業的稅收減免優惠政策；同時，為推動經濟結構調整，實施資源、房產和環境等領域的結構性增稅。

2012 年的財政支出將主要體現結構調整，民生和在建項目是財政政策傾斜的主要領域。財政在優先保證在建續建和“十二五”規劃重點項目的資金需求基礎上，將加大對農業基礎設施特別是水利設施、醫療衛生、產業振興規劃和戰略性新興產業、科技研究和欠發達地區的支持力度，特別是加大中央財政對保障性住房的支持，以調動地方政府的積極性。2012 年新開工保障房目標雖然從去年1000 萬套調低為700萬套以上，但建成目標必定高于去年的400 萬套，預計為500 萬套以上，保障房建設的力度不減。教育支出在今年要按照“十二五”規劃實現占GDP 比例4%的目標，2012 年需要增長30%以上。

考慮到地方政府債務負擔居高不下、房地產調控和清理地方政府融資平臺等政策對于地方財力的沖擊，2012 年地方財政赤字預算將從去年的2000 億元增加到2500-3000 億元，地方債發行規模可能擴大。對于地方政府債務問題，預計仍將延續“以時間緩釋風險”的思路，充分討論各種化解地方政府債務風險的方案，包括加大中央財政扶持、清償歷史欠債、放松債務展期或貸新還舊條件、以債券融資替換銀行貸款、變現國有資產以提升政府償債能力等。

熱點二：穩健貨幣政策下推進金融市場化改革

根據去年底的中央經濟工作會議精神，以及近期央行發布的《2011 年第四季度貨幣政策執行報告》，我們預計本屆兩會將重申穩健的貨幣政策基調。在穩健的基調下，由于今年增長放緩、通脹下行的經濟背景，貨幣政策預調微調的逆周期操作不可避免。貨幣政策總量放松的目標將配合金融服務于實體經濟的職能，放松的著力點體現在對在建續建項目、重點民生項目、保障房項目的資金支持以及對中小企業融資需求的傾斜。

在金融體制改革方面，將著重強調市場化改革方向，圍繞打破金融業壟斷和提高金融業效率的主題展開。值得關注的看點包括：如何更有效地分配金融資源以緩解中小企業融資難的問題？如何處理民間融資的法律地位和風險問題？如何深入推進資本市場改革、人民幣國際化以及資本賬戶開放？如何在增強金融創新能力的同時提高監管的效率？

熱點三：土地制度改革牽一發動全身

土地制度改革牽涉到中國經濟的方方面面。土地財政成為社會各界關注的焦點；建立土地收益分享機制是增加農民收入、改善我國收入分配體制最主要的途徑之一；以改革征地制度為核心內容的“新土改”被不少學者寄予厚望1，認為可能釋放巨大的效率空間和財富效應，有望成為推動下一輪中國經濟高速增長的引擎。

在去年底的中央農村工作會議上，國務院總理溫家寶明確指出要“保障農民的土地財產權”，并且強調“要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規。”隨后，溫總理在《求是》雜志撰文，再次強調土地相關權利是法律賦予農民的財產權利，任何人都無權剝奪。因此，征地制度改革和與之相關的保障農民土地權利問題，將成為今年“兩會”的熱點之一。

具體而言，值得關注的議題包括：如何確保農民在集體土地被征收的環節獲得合理補償？在成都試行的農村土地“確權”模式是否會得到推廣？如何處理城市化的推進和18 億畝耕地紅線這對矛盾？如何推進城鄉戶籍制度改革？

熱點四：資源價格改革箭在弦上

在2月15日的國務院常務會議上，總理溫家寶指出今年深化經濟體制改革的重點工作之一是要深化電力、成品油和水資源價格改革。近日國務院下發了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確穩步推進水價改革。2 月16 日，國務院副總理李克強在《求是》發表文章，強調要深化資源性產品價格改革。政策信號表明，資源價格改革已是箭在弦上，必將成為今年全國“兩會”期間的熱點議題之一。

資源價格改革主要是為了理順供求矛盾，更大地發揮市場對資源配置的作用。因此，對于資源價格改革而言，主要是實行階梯價格，提高資源耗費行為的邊際成本，起到保護資源和促進節約的作用。對于水資源，目前已經比較明確實行階梯價格；對于電力主要是實行階梯價格和峰谷價格；對于成品油，目前尚沒有比較明確的定價方案，大的方向是更多參考國際油價。

熱點五：收入倍增計劃推進分配制度改革

我國收入分配結構性失衡表現在勞動收入占比下降，城鄉收入差距不斷擴大，基尼系數呈逐年增長態勢。1990~2005 年從0.35 上升到0.45，已超出0.4 的國際警戒線，2008 年進一步上升到0.48，2011 年聯合國估測中國基尼系數已突破0.55，其中最高20%收入組的收入相當于最低20%收入組的8.3 倍。與此同時，城鄉居民收入差距也有明顯擴大趨勢，1985 年城鎮居民人均可支配收入為農村居民人均純收入的1.86倍，2011年達到3.13倍。

預計在今年的全國“兩會”期間，收入分配問題將再次得到重視。我國收入分配問題的改善和解決，需要在初次分配領域推進企業職工工資集體協商和支付保障制度建設，改革國有企業特別是壟斷行業工資總額管理制度，完善國有企業、金融機構高管人員薪酬分配和監管制度；在再分配領域，有必要完善城鄉養老保險制度，全面實施養老保險關系轉移接續，建立健全保障性住房規劃建設，同時政府需要減輕稅負（不論是增值稅，還是個人所得稅，都有降稅空間）可以增加企業加薪空間，讓國民經濟分配中更大的比重歸屬居民。

熱點六：民間資本準入改革有待落實

我們在以往的研究中曾經指出，中國潛在增長率歷史上三次顯著提升均與改革相關。隨著中國加入WTO 帶來的全球化紅利接近釋放完畢，目前我國經濟又處在一個增長放緩的長周期開始階段。在這個時刻，通過改革提高效率的重要性就更加凸顯：改革雖然不能避免增長放緩，但可以防止增長的大幅下降。

目前我國宏觀經濟中存在一個重要的結構問題：政府部門在經濟中的比重太大。僅政府支出（包括財政預算和政府性基金預算）就占我國GDP 的30%以上，再加上國有控股企業，整個廣義政府部門所控制和配置的資源比例更高。而對創造就業和GDP 更重要也更有效率的私有企業部門和家庭部門，在GDP 的分配中所占比例過低。對此，應該通過減稅、減費等政策增加私人部門在經濟分配中的比例，同時降低壟斷、通過民間資本準入增加競爭以促進經濟的活力。

2005 和2010 年，中央先后出臺了“非公經濟36 條”和2民間投資新36 條”，提出進一步拓寬民間投資領域。再過3 個月，新36 條”即將滿兩周歲，然而，民間資本進入壟斷領域仍是困難重重，許多相關職能部門的實施細則仍未出臺，電信、金融、電力等壟斷行業依然難覓民企的身影。民間資本進入部分原先壟斷產業的困難主要表現在：一是投資進入的門檻過高，民企實力弱無法與國企競爭。二是價格機制和體制并未完全市場化，民間資本不敢進入這些市場或者即使進入了也被迫退出。預計“兩會”將推動“新36 條”的實施細則在今年上半年盡快出臺。

通過“減稅”鼓勵民間投資可能是今年內較為可行的實際措施。具體包括：落實增值稅轉型政策，允許企業扣除技術密集的生產設備的進項稅額，以降低投資成本、鼓勵設備更新投資；適當降低企業所得稅率，增加企業留利，對于民營企業擴大再生產的投資，給予所得稅方面的優惠。(本文來源：中金公司)