王雍君專欄：從防火墻機制看《預算法》修正草案之不足

2012年08月02日 09:08
來源：鳳凰財經 作者：王雍君

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2012年7月6日開始，《預算法》修正草案(以下稱草案)由全國人大在互聯網上向社會各界公開征求意見，為期一個月。至此，費時經年、遠非順風滿帆的《預算法》修訂工作進入一個關鍵性階段。

重大而復雜的任務

浪費性支出行為(比如備受矚目的“三公消費”膨脹)、炫耀性的“政績工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權力謀私、基于私利目的制訂與解釋法律法規間的沖突等現象，逐步浮出水面并呈蔓延之勢，“國家利益部門化、部門利益個人化”發展到前所未有的程度

現行《預算法》于1995年1月1日實施，至今歷時近18年。此期間，中國經濟社會的許多方面發生了重大變化。就公共財政領域而言，最重大的變化之一就是在經濟快速增長的背景下，政府(作為一個整體的五級政府)迅速由貧窮的政府變為富裕的政府，政府的“財政身價”(公共開支規模)暴漲了40多倍！與此同時，浪費性支出行為(比如備受矚目的“三公消費”膨脹)、炫耀性的“政績工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權力謀私、基于私利目的制訂與解釋法律法規(《農業法》、《科技法》、《教育法》等對預算均有規制)間的沖突等現象，逐步浮出水面并呈蔓延之勢，“國家利益部門化、部門利益個人化”發展到前所未有的程度。

事實很明朗：現行《預算法》已經不能為“安全和妥善管理公款”提供充分的制度性保障，立法機關和其他監督機構也難以肩負起“守衛納稅人錢包、捍衛納稅人利益”之神圣職責。如今，執政黨的執政能力、政府的施政能力、人大等監督機構的監督能力，還有“最廣大人民群眾的根本利益”，在公共財政領域都面臨重大挑戰和考驗。作為回應，中國大陸急需一部能夠真正有效發揮作用的新《預算法》已一方面展現執政黨和政府推動制度創新以革除積弊之決心，另一方面亦可為民主與治治建設做出重大貢獻。

《預算法》的靈魂和基石

全體人民的“核心利益”的關鍵元素在于公款的安全與妥善管理。無論公共官員、管理者、普通公民還是作為一個整體的社會，如何看待和對待“納稅人錢包”，在很大程度上反映出如何看待和對待公共權力，因為很少有其他公共權力就其實質重要性和務實性而言，能夠與掌管“納稅人錢包”的權力相提并論

除了《憲法》和有關公民權利的法律外，很少有其他法律就其重要性而言能與《預算法》相提并論。因為公共預算問題歷來是法律、政治、經濟、管理問題的交匯點，觸及社會政治制度和憲政民主體制的核心，并且攸關全體人民的核心利益。

推論起來，全體人民的“核心利益”的關鍵元素在于公款的安全與妥善管理。無論公共官員、管理者、普通公民還是作為一個整體的社會，如何看待和對待“納稅人錢包”，在很大程度上反映出如何看待和對待公共權力，因為很少有其他公共權力就其實質重要性和務實性而言，能夠與掌管“納稅人錢包”的權力相提并論。所以，多數國家甚至在《憲法》中對此做出框架性界定。總體來說，中國現行《憲法》的相關規定并不多，其他法律也是如此，這就更加要求一部能夠集公共預算與財務管理之大成的法律—《預算法》—加以規范。

各國《預算法》的框架與結構各不相同，但通常都需要條理分明地闡明公共財務管理的目標、基本原則、預算(準備-執行-報告-審計)程序、職責與權力分配(誰對什么負責)。草案對這些方面的條款有諸多修訂，也有不少進步，但總體上看，似乎最重要的部分有相當大的遺漏。那么，“最重要的部究竟是什么呢？

我以為，最重要的是將公共財務中最基本的三道防火墻機制嵌入新《預算法》中最作為《預算法》的靈魂和基石，三道防火墻機制構成一個社會能夠正常運轉的財務底線，旨在確保一個能動進取的政府同時也是一個安全的政府。無法設想一個法治和民主社會可以缺失這些安全閥，或者漏洞百出而不能得到矯正。

預算授權

在中國大陸的公共財政管理實踐中，大量“預算外資金”、“小金庫”、“財政專戶”的存在表明，許多公款的獲取和要求并不在預算授權的框架內提出，而是在一定程度上被隱藏在立法機關、審計機關和公民的視線之外，因而很難約束行政部門對其合規和績效負責。草案仍然規定“各級國庫庫款的支配權屬于財政部門”

代表公民的立法機關向政府提供預算授權構成第一道防火墻。一般地講，沒有能夠正常運轉的預算授權制度和相應的基本治理安排, 就不可能有安全的政府。預算授權強調：在民主社會里，行政部門既不能拿從公民和自然人那里拿走任何錢財，也不能實施任何支出，除非得到來自代表公民的立法機關的明確授權。授權是有效控制支出、防止濫用與挪用公款的前提和基礎。本質上，《預算法》就是一部界定預算授權及其運作程序、規則、立法與行政部門角色與職責的法律。作為一種控制機制，《預算法》的基本特征就在于通過授權使用公款來實現控制目的。

需要指出的是：《預算法》和草案中的第一條明確聲明“根據《憲法》制定本法”。那么，《憲法》中關于預算問題最本質的東西是什么呢？其實就是直接和間接確立的預算授權框架。這個框架由《憲法》確立的四個核心元素塑造而成：(1)國家的一切權力屬于人民，(2)全國人大系國家的最高權力機關，(3)行政部門由全國人大產生并對其負責，(4)行政部門須按年度向人大呈報預算、決算并由人大審查和批準。人大還有權監督預算執行和決算。

據此，《預算法》修訂的中心任務，就是將《憲法》確立的預算授權安排作操作性建構。在中國大陸的公共財政管理實踐中，大量“預算外資金”、“小金庫”、“財政專戶”的存在表明，許多公款的獲取和要求并不在預算授權的框架內提出，而是在一定程度上被隱藏在立法機關、審計機關和公民的視線之外，因而很難約束行政部門對其合規和績效負責。由此可知，預算授權原則和程序遠不只是一個法理問題、一個民主程序問題。

但是，草案沒有“非經授權不得開支公款”這類條款。相反，許多條款似乎與這法定授權相沖突，或者至少不一致。比如，草案仍然規定“各級國庫庫款的支配權屬于財政部門”。在法治與民主社會，納稅錢包的權力被認為最應歸屬立法機關的權力。其他不相容條款還包括：政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障基金的“收支范圍”不需經人大審查和批準，年度預算草案最終表決前不需經人大常委會審查，也沒有關于預算聽證、預算討論(辯論)、預算質詢、預算報告閱讀(有些國家要求三讀)等程序性設置。特別值得一提的是：關于政府間財政體制(覆蓋稅收劃分、支出劃分、轉移支付)的規定和變更，草案顯示不需經人大審查和批準。凡此種種，給人的感覺是：法定授權作為一項根本的治理原則，在草案中沒有相對接的支持性條款，在操作性建構方面缺失了許多環節。

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