王雍君專欄：從防火墻機制看《預算法》修正草案之不足(2)

2012年08月02日 09:08
來源：鳳凰財經作者：王雍君

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標準TSA機制

在商業銀行開設大量“財政專戶”，包括收入過渡賬戶、支出過渡賬戶。這些賬戶并非“零余額賬戶”。大量公款的流入與流出都通過這些賬戶處理，而且長時間地存放于這些賬戶。絕大部分此類賬戶沒有法律依據，沒有立法機關的特別批準，甚至沒有“行政法規”(非常容易泛濫)的依據。審計部門與央行國庫也難以知情和監督，更不用說公眾了

預算授權的操作性建構，要求設立能夠確保立法機關有能力追蹤與監督公款流動的機制和程序，其中最核心的部分就是TSA(國庫單一賬戶)機制。OECD國家幾乎全部采用這個機制。中國大陸于2001年開始推動的“財政國庫管理制度改革”，其初衷也在于引入這一機制。然而，在實踐中，這一機制出現了重大變異，其中最主要的方面就是在TSA之外，在商業銀行開設大量“財政專戶”，包括收入過渡賬戶、支出過渡賬戶。這些賬戶并非“零余額賬戶”。大量公款的流入與流出都通過這些賬戶處理，而且長時間地存放于這些賬戶。絕大部分此類賬戶沒有法律依據，沒有立法機關的特別批準，甚至沒有“行政法規”(非常容易泛濫)的依據。審計部門與央行國庫也難以知情和監督，更不用說公眾了。

標準TSA機制的核心部分是“兩個直達”：所有公款從繳款人賬戶直達TSA，所有公款從TSA直達供應商或收款人賬戶(注意既不是預算單位的賬戶、也不是財政專戶)。易言之，TSA的本質和功能集中體現為政府現金余額(即尚未花掉的公款)的集中化管理。長期以來，大陸一直實行政府現金余額的分散化管理，各個預算單位都在商業銀行開戶賬戶(“存折”)處理公款流動與存放，帶來諸多難題。采納標準TSA體制，根本目的就是為了解決這些問題。但是，現實是：我們離這個機制漸行漸遠了。

TSA必須設于央行有兩個原因：基于確保公款安全的考慮，以及基于貨幣政策的考慮。作為第二道防火墻，標準TSA機制相對于現行機制有三大優越性：監管最為便利、尋租(腐敗)空間最少、效率最高。現在技術層面的問題已經大致解決。然而，草案中沒有關于支持這一防火墻機制的設計，而且許多條款與此機制明顯背道而馳：取消國庫經理制條款(現行《預算法》第48條)、構造事實上的國庫代理制(草案第51條、第54條、第55條、第56條、第83條、第87條)、以及國庫單一賬戶體系”取代“國庫單一賬戶體概念導致功能混淆不清。人們需要設問：第二道防火墻在哪里？會有效嗎？

立法機關對公共賬戶資金流動的監控

“納稅人錢包”中的資金流入與流出情況必須處在立法機關的實時監控之下。據此，除非有清晰的授權，否則不應被允許進行任何資金支付。在實務上，這意味著國庫(包括財政國庫與央行國庫)需要向立法機關定期或實時報告這些賬戶上的資金流動。然而，草案中完全找不到相關的支持性條款

除了標準TSA外，鏈接預算授權安排的操作性機制還必須有第三道防火墻：立法機關對TSA與其他賬戶資金動用的監控。也就是說，“納稅人錢包”中的資金流入與流出情況必須處在立法機關的實時監控之下。據此，除非有清晰的授權，否則不應被允許進行任何資金支付。根據預算授權簽發支付令通常屬于財政部門的權力，執行支付令要求使用來源于公共賬戶上的資金進行支付(向供應商付款)，這個過程必須處于立法機關的監控之下。在實務上，這意味著國庫(包括財政國庫與央行國庫)需要向立法機關定期或實時報告這些賬戶上的資金流動。然而，草案中完全找不到相關的支持性條款。

財政部門與央行國庫的關系

為完成重大職責，財政部門應被賦予許多重大權力，包括預算過程的執行控制和監督政策實施。但是，任何權力都不應大到足以排斥外部監督和背離內部控制基本原則(不相容職責分離控制)的地步

以上談及的三道防火墻中的最后兩個都直接涉及國庫管理體制。這個體制需要界定財政部門與央行國庫的關系。近年來，國庫代理與經理制的爭論相當引人注目。我以為，只要純粹基于國家利益考慮，基于守護好納稅人錢包的愿景，爭論是好事。基于專業判斷和良知，我以為國庫經理制最符合中國的國情。

草案中取消了國庫經理制條款(沒有出現“經理制與“代理”表述)，代之以實質性的國庫代理制，似乎相當欠缺精細和充分考慮。無論如何，財政部門和央行國庫應就國庫管理共同向政府和人大負責，兩者間的健全關系應建立在分工(而不是委托代理)的基礎上，確保相互監督與相互合作。這是經理制中的關鍵成分。很難設想，在公款收付過程中如果滅掉了央行國庫的發現(差異與舞弊)、質疑、糾正和報告之職，在財政部門內部全權封閉式處理公款流動的全過程，將會發生什么。我確信，為完成重大職責，財政部門應被賦予許多重大權力，包括預算過程的執行控制和監督政策實施。但是，任何權力都不應大到足以排斥外部監督和背離內部控制基本原則(不相容職責分離控制)的地步。特別強調的是：有關經理制會降低公款處理的速度與效率的說法，本質上不能成立，而且是有害的。

希望和期待

我非常期待新的《預算法》中能夠強有力地嵌入以上三道防火墻機制，但并不期待修訂出一部完美的《預算法》中我們需要包容和理解小的不完善，但絕對需要底線并且不能逾越底線，因為恪守基本底線對于社會的安全與良性運轉具有持久的重要性。我非常期待全社會有良知的公共官員、專家學者和公眾都能理解，為什么三道基本的防火墻機制對于中國社會的未來、對于全體公民的核心利益至關緊要。它們也是能動進取的政府的行動起點。過去我們已經逾越了底線，造成許多問題。好在我們還有糾正的機會。但是，時間不多了。