吳敬璉：中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾幾乎到了臨界點(diǎn)(2)

2012年09月02日 19:14
來(lái)源：財(cái)經(jīng)雜志作者：馬國(guó)川

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中篇：“建立和健全競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系”

《財(cái)經(jīng)》：若要重啟市場(chǎng)化、法治化、民主化改革議程，在改革大方向或者叫做“頂層設(shè)計(jì)”確定以后，就要進(jìn)一步討論各方面改革的具體內(nèi)容了。

吳敬璉：在經(jīng)濟(jì)體制方面，進(jìn)一步改革的核心問(wèn)題，仍然是建立和健全競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)能夠在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)平等競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的威脅主要來(lái)自兩個(gè)方面：第一，國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)一些重要產(chǎn)業(yè)的壟斷；第二，政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)。改革也要從這兩個(gè)方面著手進(jìn)行。

《財(cái)經(jīng)》：國(guó)有經(jīng)濟(jì)的壟斷，既表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性的壟斷，即國(guó)有企業(yè)憑借由政府傾斜政策所支撐的巨大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，足以壓制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；也表現(xiàn)為行政性的壟斷，就是政府利用行政權(quán)力保護(hù)與自己的利益有關(guān)的國(guó)有企業(yè)(也包括某些本地的非國(guó)有企業(yè))，排除競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者限制競(jìng)爭(zhēng)。

吳敬璉：對(duì)第一種類型的壟斷，治本之策是繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的布局調(diào)整。目前，各級(jí)政府和國(guó)有企業(yè)控制著過(guò)多的經(jīng)濟(jì)資源，特別是土地和資本資源，并且把其中大部分投入到盈利性的企業(yè)中去，與民爭(zhēng)利。這種情況是不正常的。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持1997年中共十五大決定的方針，國(guó)有經(jīng)濟(jì)逐步從一般性的競(jìng)爭(zhēng)性部門退出。

政府的基本職責(zé)是提供公共品。目前許多公共品供給出現(xiàn)了嚴(yán)重的短缺。例如，社會(huì)保障基金、公租房建設(shè)都有很大缺口。這些正是據(jù)稱為“全民所有”的國(guó)有資本用得其所的地方。多年前就有過(guò)這樣的建議，應(yīng)當(dāng)將萬(wàn)億元的國(guó)有公司股權(quán)劃撥到全國(guó)社保基金理事會(huì)，用以歸還國(guó)家對(duì)老職工的社會(huì)保障欠賬，“做實(shí)”他們的個(gè)人賬戶。

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家還提出了一些值得認(rèn)真研究、擇優(yōu)采納的好建議。例如陳清泰教授建議實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)的資本化，并將現(xiàn)在滯留于一般產(chǎn)業(yè)的國(guó)有資本的30%、或許50%劃轉(zhuǎn)到社會(huì)保障和其他公益性基金，使國(guó)有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。我贊成陳清泰教授的建議。為了實(shí)施該建議，可以建立特殊的法定機(jī)構(gòu)來(lái)配置和管理國(guó)有資本。這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所屬基金的運(yùn)營(yíng)規(guī)則，并對(duì)它們的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督。

《財(cái)經(jīng)》：根據(jù)俄羅斯等轉(zhuǎn)型國(guó)家和中國(guó)一些地區(qū)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，不少人擔(dān)心，如果在中國(guó)進(jìn)行大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)改制，會(huì)發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)的大規(guī)模流失。

吳敬璉：這種擔(dān)心是有道理的。但是，國(guó)有企業(yè)改制的情況，并不是“天下烏鴉一般黑”。有的國(guó)家和地區(qū)法制比較健全、社會(huì)監(jiān)督比較有力，或者采取的辦法比較得當(dāng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的效果就比較好。消極地避開(kāi)改革，并不能免除權(quán)貴以其他方式蠶食和鯨吞公共財(cái)產(chǎn)的危險(xiǎn)。

因此，應(yīng)當(dāng)要求和督促政府負(fù)起責(zé)任來(lái)，采取一切手段防止一些人利用權(quán)力在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革過(guò)程中蠶食和鯨吞公共財(cái)產(chǎn)，避免出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)初始占有的兩極分化。

《財(cái)經(jīng)》：由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)原有規(guī)模十分龐大，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，仍會(huì)有相當(dāng)部分的國(guó)有資本駐留在盈利性的領(lǐng)域。

吳敬璉：對(duì)于這部分國(guó)有企業(yè)，除極少數(shù)屬于特殊行業(yè)的企業(yè)可以作為特別法人由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)外，絕大多數(shù)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)改革為股權(quán)多元化的公司。它們作為企業(yè)，仍應(yīng)努力做強(qiáng)做大，但它們應(yīng)當(dāng)與其他經(jīng)濟(jì)成分平等競(jìng)爭(zhēng)，而不應(yīng)享有任何特殊權(quán)力和得到政府的任何政策優(yōu)惠。

對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展才是共產(chǎn)黨執(zhí)政的可靠基礎(chǔ)，應(yīng)更加注意不要按照所有制的性質(zhì)把企業(yè)分成三六九等，而要對(duì)它們一視同仁。

《財(cái)經(jīng)》：這就涉及到了如何全面落實(shí)中共十七大“堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)”，“形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局”的要求這樣一個(gè)大課題了。

吳敬璉：在這個(gè)問(wèn)題上，一方面，要消除國(guó)有企業(yè)以及某些得到政府官員青睞的非國(guó)有企業(yè)的行政壟斷特權(quán)；另一方面，要實(shí)行“非禁即入”的原則，取消對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視性規(guī)定。還要教育和支持民營(yíng)企業(yè)家群體抵制個(gè)別人結(jié)交官府、靠依附權(quán)力、依附國(guó)企尋租的不良行為。

《財(cái)經(jīng)》：您在前面提到的消除中國(guó)市場(chǎng)中的行政性壟斷，也是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。和自然形成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同，中國(guó)現(xiàn)行體制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)演變而來(lái)，至今仍然保留著“國(guó)家辛迪加”的許多遺跡。一些國(guó)有企業(yè)和個(gè)別受到政府特殊照顧的非國(guó)有企業(yè)擁有政府給予的壟斷權(quán)力，排除和限制競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)秩序。正像有的學(xué)者所說(shuō)，“行政壟斷已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大公害”。許多法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的有識(shí)之士對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的行政性壟斷現(xiàn)象和《反壟斷法》為何對(duì)此無(wú)能為力進(jìn)行了深入的研究，提出了制止這種行政性壟斷行為的積極建議。但是這些意見(jiàn)似乎并沒(méi)有引起有關(guān)方面的足夠注意。

吳敬璉：完善反壟斷立法和加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，是改善中國(guó)市場(chǎng)制度必須解決的一個(gè)緊迫問(wèn)題。

公平競(jìng)爭(zhēng)秩序遭到行政壟斷的破壞，的確是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這方面的問(wèn)題變得如此嚴(yán)重，既是由于現(xiàn)有體制存在重大缺陷，也有反壟斷不力方面的原因。從反壟斷立法方面說(shuō)，2007年的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》雖然保留了有關(guān)行政壟斷的章節(jié)，即第五章《濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)》，但是它只把違法行為的范圍限定在“濫用行政權(quán)力排除又把“濫用行的范圍限定在“妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通”，這就意味著承認(rèn)一切不涉及地區(qū)保護(hù)的行政壟斷行為的合法性。

與此同時(shí)，對(duì)于違反《反壟斷法》的經(jīng)濟(jì)性行政壟斷行為，是由國(guó)家商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查處理的，而對(duì)“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的職能的組織濫用行政權(quán)力、實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”等違法行為的處理辦法，卻是“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”

眾所周知，在中國(guó)有關(guān)行政機(jī)關(guān)和組織(包括企業(yè))的行政性壟斷，通常都是由依據(jù)黨政主管機(jī)關(guān)的法規(guī)或指令設(shè)立的。要這類行政機(jī)關(guān)“責(zé)令”自己管轄的企業(yè)去“改正”由自己制定的規(guī)章或自己發(fā)布的指令所導(dǎo)致的違法行為，豈非與虎謀皮？所以，在中國(guó)行政性壟斷泛濫成災(zāi)，也就沒(méi)有什么可奇怪的了。

《財(cái)經(jīng)》：正因?yàn)檫@樣，不少學(xué)者都認(rèn)為，監(jiān)督政府的行為、防止政府部門濫用行政權(quán)力限制和損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)《反壟斷法》的主要內(nèi)容。

吳敬璉：為了制止壟斷危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)作，除了堅(jiān)定不移地進(jìn)行國(guó)有資本的布局調(diào)整和國(guó)有企業(yè)的改革以外，還必須堅(jiān)定不移地進(jìn)行反壟斷的司法改革：第一，修改《反壟斷法》或另立針對(duì)造成行政性壟斷的黨政機(jī)關(guān)的《反行政壟斷法》；第二，設(shè)立超越于黨政機(jī)關(guān)之上的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，不但負(fù)責(zé)處理經(jīng)濟(jì)性壟斷案件，還應(yīng)負(fù)責(zé)處理行政性壟斷案件；第三，由于行政性壟斷通常與行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為有關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)修訂行政法，授予法院監(jiān)督政府行為，糾正不當(dāng)行政作為的權(quán)力。

《財(cái)經(jīng)》：由于現(xiàn)代市場(chǎng)中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益繁復(fù)多樣而且變動(dòng)很快，為了建立和保持正常的市場(chǎng)秩序，除了法院的執(zhí)法，還出現(xiàn)了其他執(zhí)法形式，如行政監(jiān)管這種準(zhǔn)司法的執(zhí)法形式就是其中很重要的一種。在這方面，目前也存在不少問(wèn)題，亟須加以解決。

吳敬璉：這方面存在的一個(gè)主要問(wèn)題，是用行政命令的個(gè)案干預(yù)取代合規(guī)性監(jiān)管，這也為尋租提供了方便之門。例如，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管中用實(shí)質(zhì)性審批取代強(qiáng)制性信息披露制度的嚴(yán)格執(zhí)行，滋生了種種弊端。在這方面，也要通過(guò)積極而穩(wěn)妥的改革來(lái)加以解決。