戶籍改革：要態度更要行動

2012年11月09日 23:13
來源：華夏時報

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戶籍改革：要態度更要行動

“要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”

本報記者張智北京報道

2012年的初冬，戶籍制度改革的堅冰開始顯露出融化的苗頭。

11月8日，中共中央總書記胡錦濤在十八大報告中表示，要加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式。報告指出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

這是一場持續了多年的變革。

1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布。該條例把“農業人口”和國非農業人口”在人口統計指標上劃分開來，加強了對遷徙人口的管制。該條例標志著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。時至今日，戶籍制度依舊對普通中國人的日常生活發揮著重要的影響。

薄薄的一紙“戶籍”，本身只是身份管理的一項制度設計，但由于附加于戶籍之上還包括各種身份福利，讓戶籍改革成為了改革之堅冰。

“非農業戶口在各項待遇上明顯優于農業戶口。城鄉二元體制進一步強化了‘城市戶口’附著的利益，從社會保障到教育、醫療、公共服務，‘戶籍利益’幾乎涵蓋了所有公民權益。”三農問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍表示。

對戶籍制度改革的呼聲，從來就沒有停過。現在，中央或將把戶籍改革放在更重要的位置上。

制度藩籬

2006年，中央黨校“三農”問題研究中心秘書長曾業松在調查中發現，城鄉戶口差別背后隱含的社會不公非常多，如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓等等。他認為，現行戶籍制度已越來越不適應社會發展的要求。

“在改革開放前，城市人口靠國家財政補貼享受到從出生到死亡的各種保障制度，而占人口80%的農民一直與這種制度無緣。”溫鐵軍表示。這種情況盡管在改革開放后已經有所改善，但包括社會保障、教育、醫療、公共服務戶籍差異依舊明顯存在。

全國人大常委會委員、民建中央副主席辜勝阻也注意到，我國由勞動力過剩向勞動力短缺轉變的背后，是新生代農民工想留在城市，但由于子女教育、父母養老等原因無法在城市安居的問題。

2005年，公安部法制局副局長孫茂利透露，公安部正抓緊調研起草戶籍法。公安部有關負責人評價說：“戶籍管理是政府社會管理和公共服務中的一項重要基礎性工作，也是公民參與社會活動和行使法律賦予的各項權利的前提和保障。逐步取消農業、非農業二元戶口性質的一個重要意義是實現公民身份的平等。

全國人大內務司法委員會經審議認為，1958年全國人大常委會通過的《戶口登記條例》，已不適應國家經濟和社會發展的需要，改革我國現行的戶籍管理制度勢在必行。

不過，這一法規至今仍未出臺。

任重道遠

滯后于經濟發展和公民權利發展的需要的戶籍制度改革，多年來正踽踽前行。

早在2002年，公安部就作出過明確的規定，對于進入小城鎮和縣級市市區的農民，只要他有穩定的居住地，有穩定的就業或者穩定的收入來源，就可以根據他自己的意愿舉家遷入或者個人遷入。“小城鎮的戶籍實際上早就已經放開了。”中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文對媒體介紹。

此后，北京、上海等地先后出臺政策，在一定程度上嘗試放寬戶籍準入制度。公安部也多次研究討論深化戶籍制度改革的意見。2012年兩會，國務院辦公廳公布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，其中提出的分類明確了戶口遷移政策、依法保障農民土地權益等內容。

改革棋至中局，最艱難的還在后面。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在一次調研中發現，戶改幾乎遭遇所有市長的反對。

“戶籍制度的限制，導致這些已進城和將進城的農民并未享受到和城鎮居民平等的公共服務，造成了兩極的就業和生存狀態，這種分化狀態對經濟和社會發展極為不利。”李鐵指出。

國務院參事馬力曾表示，戶籍制度背后附加了大量的福利制度。因為戶籍不同，公民權利不平等，戶口的附加功能差異明顯。

7月19日，國家發改委副主任胡祖才介紹《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》時說，《規劃》將基本公共服務的范圍確定在8個方面：公共教育、就業服務、社會保險、社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共衛生。這8個方面涵蓋了一個人從出生到終老所需的基本公共服務，公共服務將與戶籍逐步分離。

不過，這個代價或很昂貴。

社科院藍皮書指出，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本，這是不計入通脹、只計入城市福利的保守數字。

“讓農民得到更多土地增值收益”

“改革征地制度”的內容被正式寫入十八大報告

本報記者楊仕省北京報道

“總書記說了，要提高農民在土地增值收益中的分配比例。”11月8日，在北京從事建筑業的揚雄興奮地對本報記者說。

“改革征地制度”的內容被正式寫入十八大報告，令揚雄這些農民工歡欣鼓舞。這一天，胡錦濤在中共十八大作報告時說，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

這將扭轉靠犧牲農民土地利益降低工業化、城鎮化成本的現狀。多位經濟學家接受本報記者采訪時分析稱，在現行土地制度下，在加速的城市化進程中，農村土地被大量征收，土地增值收益巨大，但眾多農民卻無法公平地分享。

北京師范大學房地產研究中心主任董藩也認為，對農村土地的低價收購、高價出售致使政府和開發商獲得巨大收益，這導致農民權益受到巨大損失。“土地剪刀差是對農民權益的最大剝奪。”董藩說。

城鄉一體化加速

胡錦濤在報告中特別提到，“解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。”

國務院總理溫家寶也曾表示，現在有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。他要求，精心設計征地制度改革方案，今年一定要出臺相應法規。

不過，“在此之前，農民幾乎被排斥在土地增值收益分配體系之外。”中國建設管理與房地產法研究中心執行主任王才亮告訴本報記者，“對于廣大征地農民來說，能夠到手的只有地上附著物和青苗補助費用，哪怕是這點費用往往也大打折扣。”

“征地改革必須提高給農民一次性土地補償費用，這點非常關鍵。”北大著名法學教授姜明安告訴《華夏時報》記者，只有改善土地財政模式，讓利于民，才能讓農民得到更多土地增值收益。

“總書記的報告主題鮮明，立意高遠。”在山東代表團全體討論會議上，十八大代表德州市委書記吳翠云說，胡錦濤總書記關于“推進城鄉發展一體化”的報告內容讓她印象深刻。

多位專家認為，這為建設新農村指明了方向。推動城鄉發展一體化，將對解決“三農”問題有極大的促進作用，使城鄉發展能夠互相銜接、互相促進。

太平洋證券研究院副院長張偉明表示，伴隨著十八大的召開，促進城鄉一體化涉及的方面廣泛，將為市場帶來大量的機會，涵蓋了保障、養老、居住等多方面的問題。

增加農民收入

為確保到2020年實現全面建成小康社會目標，十八大報告還提出：“實現全國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。”這是中共首次明確提出居民收入倍增目標。

國家發改委經濟學家常修澤認為，十八大針對居民收入增長不僅提出了量化目標，而且還是倍增目標。“到2020年再次實現收入倍增不是遙不可及的，年均增速保持在7%-7.7%之間即可達到。”常修澤說。

發改委此前發布了《全國農村經濟發展“十二五”規劃》(下稱《規劃》)。《規劃》提出的目標是：糧食綜合生產能力達到5.4億噸以上，農村居民人均純收入年均增長7%以上，其中工資性收入占農民人均純收入的比重達到45%以上。

“7%的目標也是比較合理的。”國家信息中心預測部副主任祝寶良認為，7%相比去年、前年的增長速度可能會略低，但未來幾年我國經濟增長速度可能會出現回落，這個比例問題不大。

“十一五”期間，我國農民收入已經實現5年連續增長，到2010年達到5919元，扣除價格因素，年均實際增長8.9%。2011年，我國農民收入實際增長幅度實現了近25年來的最高水平，全年農村居民人均純收入6977元，比上年名義增長17.9%。不過，盡管農民收入增速連續兩年快于城鎮居民收入增速，但城鄉差距仍然不小。