能否打破既有利益格局決定城鎮化成敗

2012年12月28日 05:41
來源：證券時報作者：黃小鵬

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改革開放30余年來，中國城市化進程大致經歷了前慢后快兩個階段。盡管官方城市化的統計數據非常穩定，但從對現實的觀察中，我們確實可以感受到先慢后快這兩個階段是客觀存在的。前20年，出于對人口流動沖擊社會穩定的擔憂，政府自覺不自覺地對城市化采取了一定的抑制政策，除沿海地區受工業化推動進展較快外，大部分內陸地區的城市化非常緩慢。這種局面在近10余年來發生了巨大的變化，特別是“運營城市”的理念從沿海向內地擴散之后，至少“土地的城市化”速度大幅地加快了。

“運營城市”的核心就是運營土地，它已經成為近10余年來城市化模式的典型特征。這種模式大致可以概括如下：政府低價從農民手中獲取土地，以土地和稅收補貼方式招商引資做大經濟總量，以推高房價來拉高地價進而獲取更多賣地收益和房地產稅收，其資金用于城市基礎設施建設，在吸引農民向城市轉移的同時又通過戶籍隔離來減少公共服務支出。

建立在土地經濟基礎上的城市化模式，在快速推動城市化進程方面展示了強大的威力，但這一過程同時也出現了明顯的利益分配不均等問題，有些部門或群體在這一過程中得益很大，成為城市化的凈受益者，有些群體則處于相對被剝奪的狀態。主要的受益部門或群體有如下幾類：一是地方政府特別是省級以下地方政府，財力的增強為公共治理提供了有效資源；二是地方行政官僚體系，豐盈的土地財政為供養一個龐大而浪費嚴重的官僚體系提供了可能，并降低了其與民眾正面沖突的風險(在土地財政較好的年份，以亂罰款、亂收費、亂攤派為內容的“三亂財政”有了明顯收斂)；三是部分腐敗官員，雖然其得益為非法性質，但與土地房產相關的腐敗具有一定普遍性；四是強勢工業資本和房地產開發商，前者憑借土地補貼和稅收優惠，在缺乏核心競爭力的情況下維持著生存甚至發展，后者則在房價一路飆升之下獲取驚人暴利；五是較早成為城市身份的普通民眾，他們受益于經濟增長和城市基礎設施的改善，但只為之支付了較少的成本；六是擁有多套住房的普通民眾和投機者，他們分享了房價上漲的收益，未支付或只支付了較小的成本；七是強勢、受到高額補償的拆遷戶，他們享受了公共資源投入所帶來的級差地租的絕大部分。

相對受損的群體有：一、弱勢拆遷戶和土地被低價征收者，他們為城市化廉價貢獻了土地資源，卻可能要承受高房價的負擔；二、較晚進城或等待進城的人群，他們是房價泡沫引起代際不公的直接受害者；三、社會上的中低收入者，他們的收入增長乏力，但卻被迫接受高房價引起的高消費物價。

現行城市化模式造成了巨大的利益沖突和社會矛盾，現行模式已難以為繼，也不應該再繼續下去，已成為社會上的廣泛共識，也正因為此，當決策層提出新型城鎮化的愿景，人們才有期待的理由。對新型城鎮化人們進行了大量的討論，優化城市結構重點發展城鎮、提高征地補償、改革戶籍制度給進城農民提供更多公共服務等內容基本上為各方所共同認可。新型城鎮化的新型在何處？我認為不應該是某一點上的“新型城而應該是整體模式的調整和創新，這個新模式應該能矯正現行城市化的各種嚴重弊端。

但是，僅憑良好愿望并不能保證成功。現行模式之所以持續如此之久，是因為其中利益格局已在相當程度上固化了，受益集團和受損集團、強勢集團和弱勢集團在現有框架之內的博弈已經很難產生新的結果。因此，打破現有博弈格局，才有可能出現一個真正的新型城鎮化模式。利益調整就是要削減或取消不當得益群體的得益，恰當補償利益受損群體，這也是“包容式增長”真義。

新的利益調整涉及增量和存量兩方面。新型城鎮化必然涉及產業升級、優化和產業空間結構調整，會產生一部分凈利益增量。比如農地流轉產生的規模經濟，農村農民身份向城市工人身份的轉化所帶來的收入增長，都可視為凈利益增量，這部分要確保讓農民能得到，要高度提防土地流轉中出現新的侵害農民利益的事情發生。

更艱巨的任務是存量利益調整。設想中的新型城鎮化，既要放棄土地財政，又要增加對“新市民”在教育、醫療、社保方面的支出，如此一來，地方政府將會由現在的凈受益者變成凈支出者，這種角色的轉換預料會遭到很強的抵制。如果按前述設想來推進新型城鎮化，已畸變為利潤導向的地方政府缺乏積極性是不難理解的，中央的新型城鎮化精神很可能會因此走樣變形，變成換湯不換藥的土地經濟。過去，土地的城市化速度大幅快于人的城市化，未來要求從農村來的人在城市可就業，能安居樂業，而安居樂業的最關鍵之一就是住房。當前的高房價基本上使農民在城市安居樂業成為不可能，而抑制甚至降低房價，會引起更劇烈的利益調整，必會遭到多個利益集團的抵制。而由政府提供住房，則牽涉到更大數目的財政支出。

新型城鎮化要真的推行，必然還要求大幅削減行政支出，大幅減少腐敗，但這又會遭到現行模式下部分得益者的激烈抵制。新的模式還要求在早入城和晚入城的群體之間進行一些利益調整，扭轉目前這種嚴重的代際不公問題，現行城市化資金來源主要是房地產，所以其成本也主要是由晚入城群體通過高房價這種暗稅來支付的，要在代際之間作出一定調整會涉及向某些群體征收明稅，這一利益調整過程也不會是一帆風順的。

總之，城市化模式的轉化必然涉及利益格局的調整，其中主要還是存量利益的調整，可以說，這是一項“硬骨頭”工程，能否啃下利益結構調整這個“硬骨頭”工將直接決定新型城鎮化的成敗。