解構強鎮擴權浙江樣本：城鎮化需要上級政府讓利

2012年12月31日 05:50
來源：第一財經日報作者：陳周錫

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解構強鎮擴權浙江樣本：城鎮化東風之下，小城市的茁壯成長意味著更多發展權限和財政自主，亦需要上級政府的“讓利”

溫州市委黨校教授金勇興的周末和“小商品”結了緣。

12月28日下午，他趕往溫州市永嘉縣橋頭鎮，為當地申請小城市培育試點出謀劃策。這個被譽為紐扣之都、拉鏈之鄉的全國發展改革試點城鎮，并不在浙江省首批小城市培育試點鎮之列。金勇興告訴《第一財經日報》記者，當地政府迫切希望，能成為下一批試點鎮，預計年后將遞交申請報告。

中央經濟工作會議明確要著力提高城鎮化質量，前有義烏等地“強縣擴權”，一些強鎮如今亦期待升格為“鎮級市”，分享政策紅利，包括城鎮發展權限和財政自主權的拓展。

用一些地方官員的話說，這是為了改善“小馬拉大車”的現象。

瓶頸

“鎮級市”已經不算是新名詞。2010年初，新華社報道稱，我國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣(鎮)，適度改設為市。當時，已經有溫州市官員提出把當地5個試點強鎮建設成為“鎮級市”已這一政策暢想的初衷是解決鄉鎮責大權小的問題。當年底，浙江省選擇27個鎮啟動了小城市培育試點。

最新的量化發展成果顯示，2012年前三季度，這批試點鎮GDP同比增長12.7%，城鎮化率提高了5.8個百分點；同期，浙江全省GDP增長7.7%，

12月25日舉行的浙江省小城市培育試點工作現場推進會要求，加強改革創新力度，增添城市發展的新活力。盡管浙江日報微博稱，關于撤鎮設市試點，目前尚無具體方案和時間表，“鎮級市”的政策紅利依然為外界所關注。

“責大權小制約強鎮發展。”金勇興說，比如環保問題、村民違規建房、安全生產事故、食品衛生問題等，這些鎮里都無權查處，只能上報上一級主管部門，誤時誤事。此外，社會保障、集鎮規劃、審批處罰等與經濟同步發展的問題，鄉鎮無法統籌解決。

浙江一些強鎮的經濟規模已超出中西部一些縣區，但是行政配給仍按一個鎮的標準。

以溫州柳市鎮為例，由于受土地要素制約，近年一些企業紛紛外出尋找發展空間。不僅如此，一些鄉鎮沒有獨立財權，致使公共財政經費緊缺，造成公共建設遠落后于經濟發展，影響了工業化、城鎮化進程。

其中，基礎建設和資金配套是矛盾突出點。中央編辦有關負責人曾表示，經濟發達鎮正處于快速發展期，市政基礎設施和基本公共服務都需要大量資金，但在現行財政體制下，經濟發達鎮的財政收入大部分要上繳分成，真正留在鎮里能夠支配的財力并不多，不能滿足城鎮建設和公共服務的需要。

事實上，在城鎮化號角吹響的背景下，發達鄉鎮“責任大、權力小、功能弱”的現象不獨發生在浙江。2010年4月，多部委部署開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點，在全國13個省份選擇25個經濟發達鎮進行試點。2011年年底，浙江省發改委出臺《關于支持小城市培育試點工作的實施意見》，其中明確，大力支持和指導試點鎮開展與小城市發展相適應的戶籍制度改革、土地使用制度改革、投融資體制改革、行政管理體制改革試總結推廣成功經驗，鞏固擴大改革成果。

溫州市一名官員曾表示，“鎮級市”不是行政級別的改變，而是以鎮的屬級建設小型城市，最終建設現代化小城市才是“鎮級市”的真正含義。

紅利

金勇興說，政策扶持和資金補助以及試點鎮的發展前景是橋頭鎮申請小城市試點的主要原因。按設想，通過行政區劃調整，橋頭鎮將發展成為15萬人口的小城市，是現有人口的2倍多。

浙江省發改委城鄉體改處近日發布的信息顯示，浙江省政府已經設立了每年10億元的小城市培育專項資金，并下達了兩年共計18億元的發展補助資金；縣(市、區)按1：3的比例建立了第一年的30.2億元配套資金。

城鎮化率提高的背后是各地探索的強鎮試點配套政策。

比如，對于納入浙江省27個小城市培育試點的瓜瀝鎮，杭州市蕭山區明確給予“3個100%”資金支持(即：地方財政收入區級留成部分100%返還，土地出讓金區級留成部分100%返還，鎮內區級重大基礎設施和社會事業項目建設由區財政100%承擔)等扶持政策。

有市民發現，當地的一些路標上的“瓜瀝鎮區”已經換成“瓜瀝城區”。升級的變化不止于此。列入小城市試點后，溫州市柳市鎮調整行政區劃，區域面積由49.88平方公里擴大到92平方公里。

浙江省中心鎮發展改革協調小組辦公室測算顯示，2011年浙江省27個小城市試點鎮平均每平方公里人口密度為6500人，如果達到國際通行的小城市標準——每平方公里9000人，27個小城市將新集聚175萬人，對同期浙江城市化貢獻率將達30%左右。

在一些基層官員眼中，決定“鎮級市”發展效果的一大因素是權力下放充分與否。

溫州市委政策研究室人士之前接受本報記者采訪時說，強鎮擴權改革，涉及到部門權力調整和利益的再分配。

嘉興市嘉善縣姚莊鎮最新的《強鎮工作匯報》提出，希望進一步加大財政扶持力度，土地出讓金凈收益全部歸鎮里，超基數部分增值稅、企業所得稅全額留鎮。同時，希望縣發改局、經貿局的投資管理權限以委托、授權形式下放到鎮，并取得更多的用地指標。

金勇興說，強鎮往往是當地區縣的經濟中心，過去他們也是區縣財政收入的主要來源。如今，強鎮進行小城市試點，要全額返回土地出讓金和收入，在現實操作中“難度很大”。于是出現有的強鎮返回比例為100%，有的強鎮返回比例只有35%的現象。