解構(gòu)強鎮(zhèn)擴權(quán)浙江樣本：城鎮(zhèn)化需要上級政府讓利

2012年12月31日 05:50
來源：第一財經(jīng)日報 作者：陳周錫

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解構(gòu)強鎮(zhèn)擴權(quán)浙江樣本：城鎮(zhèn)化東風(fēng)之下，小城市的茁壯成長意味著更多發(fā)展權(quán)限和財政自主，亦需要上級政府的“讓利”

溫州市委黨校教授金勇興的周末和“小商品”結(jié)了緣。

12月28日下午，他趕往溫州市永嘉縣橋頭鎮(zhèn)，為當(dāng)?shù)厣暾埿〕鞘信嘤圏c出謀劃策。這個被譽為紐扣之都、拉鏈之鄉(xiāng)的全國發(fā)展改革試點城鎮(zhèn)，并不在浙江省首批小城市培育試點鎮(zhèn)之列。金勇興告訴《第一財經(jīng)日報》記者，當(dāng)?shù)卣惹邢Ｍ艹蔀橄乱慌圏c鎮(zhèn)，預(yù)計年后將遞交申請報告。

中央經(jīng)濟工作會議明確要著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，前有義烏等地“強縣擴權(quán)”，一些強鎮(zhèn)如今亦期待升格為“鎮(zhèn)級市”，分享政策紅利，包括城鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)限和財政自主權(quán)的拓展。

用一些地方官員的話說，這是為了改善“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

瓶頸

“鎮(zhèn)級市”已經(jīng)不算是新名詞。2010年初，新華社報道稱，我國將積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟、財政、稅收以及城市建設(shè)達到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))，適度改設(shè)為市。當(dāng)時，已經(jīng)有溫州市官員提出把當(dāng)?shù)?個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為“鎮(zhèn)級市”已這一政策暢想的初衷是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小的問題。當(dāng)年底，浙江省選擇27個鎮(zhèn)啟動了小城市培育試點。

最新的量化發(fā)展成果顯示，2012年前三季度，這批試點鎮(zhèn)GDP同比增長12.7%，城鎮(zhèn)化率提高了5.8個百分點；同期，浙江全省GDP增長7.7%，

12月25日舉行的浙江省小城市培育試點工作現(xiàn)場推進會要求，加強改革創(chuàng)新力度，增添城市發(fā)展的新活力。盡管浙江日報微博稱，關(guān)于撤鎮(zhèn)設(shè)市試點，目前尚無具體方案和時間表，“鎮(zhèn)級市”的政策紅利依然為外界所關(guān)注。

“責(zé)大權(quán)小制約強鎮(zhèn)發(fā)展。”金勇興說，比如環(huán)保問題、村民違規(guī)建房、安全生產(chǎn)事故、食品衛(wèi)生問題等，這些鎮(zhèn)里都無權(quán)查處，只能上報上一級主管部門，誤時誤事。此外，社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、審批處罰等與經(jīng)濟同步發(fā)展的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法統(tǒng)籌解決。

浙江一些強鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)模已超出中西部一些縣區(qū)，但是行政配給仍按一個鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。

以溫州柳市鎮(zhèn)為例，由于受土地要素制約，近年一些企業(yè)紛紛外出尋找發(fā)展空間。不僅如此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立財權(quán)，致使公共財政經(jīng)費緊缺，造成公共建設(shè)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟發(fā)展，影響了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。

其中，基礎(chǔ)建設(shè)和資金配套是矛盾突出點。中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)正處于快速發(fā)展期，市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)都需要大量資金，但在現(xiàn)行財政體制下，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的財政收入大部分要上繳分成，真正留在鎮(zhèn)里能夠支配的財力并不多，不能滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)的需要。

事實上，在城鎮(zhèn)化號角吹響的背景下，發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱”的現(xiàn)象不獨發(fā)生在浙江。2010年4月，多部委部署開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，在全國13個省份選擇25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行試點。2011年年底，浙江省發(fā)改委出臺《關(guān)于支持小城市培育試點工作的實施意見》，其中明確，大力支持和指導(dǎo)試點鎮(zhèn)開展與小城市發(fā)展相適應(yīng)的戶籍制度改革、土地使用制度改革、投融資體制改革、行政管理體制改革試總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，鞏固擴大改革成果。

溫州市一名官員曾表示，“鎮(zhèn)級市”不是行政級別的改變，而是以鎮(zhèn)的屬級建設(shè)小型城市，最終建設(shè)現(xiàn)代化小城市才是“鎮(zhèn)級市”的真正含義。

紅利

金勇興說，政策扶持和資金補助以及試點鎮(zhèn)的發(fā)展前景是橋頭鎮(zhèn)申請小城市試點的主要原因。按設(shè)想，通過行政區(qū)劃調(diào)整，橋頭鎮(zhèn)將發(fā)展成為15萬人口的小城市，是現(xiàn)有人口的2倍多。

浙江省發(fā)改委城鄉(xiāng)體改處近日發(fā)布的信息顯示，浙江省政府已經(jīng)設(shè)立了每年10億元的小城市培育專項資金，并下達了兩年共計18億元的發(fā)展補助資金；縣(市、區(qū))按1：3的比例建立了第一年的30.2億元配套資金。

城鎮(zhèn)化率提高的背后是各地探索的強鎮(zhèn)試點配套政策。

比如，對于納入浙江省27個小城市培育試點的瓜瀝鎮(zhèn)，杭州市蕭山區(qū)明確給予“3個100%”資金支持(即：地方財政收入?yún)^(qū)級留成部分100%返還，土地出讓金區(qū)級留成部分100%返還，鎮(zhèn)內(nèi)區(qū)級重大基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目建設(shè)由區(qū)財政100%承擔(dān))等扶持政策。

有市民發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐囊恍┞窐?biāo)上的“瓜瀝鎮(zhèn)區(qū)”已經(jīng)換成“瓜瀝城區(qū)”。升級的變化不止于此。列入小城市試點后，溫州市柳市鎮(zhèn)調(diào)整行政區(qū)劃，區(qū)域面積由49.88平方公里擴大到92平方公里。

浙江省中心鎮(zhèn)發(fā)展改革協(xié)調(diào)小組辦公室測算顯示，2011年浙江省27個小城市試點鎮(zhèn)平均每平方公里人口密度為6500人，如果達到國際通行的小城市標(biāo)準(zhǔn)——每平方公里9000人，27個小城市將新集聚175萬人，對同期浙江城市化貢獻率將達30%左右。

在一些基層官員眼中，決定“鎮(zhèn)級市”發(fā)展效果的一大因素是權(quán)力下放充分與否。

溫州市委政策研究室人士之前接受本報記者采訪時說，強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，涉及到部門權(quán)力調(diào)整和利益的再分配。

嘉興市嘉善縣姚莊鎮(zhèn)最新的《強鎮(zhèn)工作匯報》提出，希望進一步加大財政扶持力度，土地出讓金凈收益全部歸鎮(zhèn)里，超基數(shù)部分增值稅、企業(yè)所得稅全額留鎮(zhèn)。同時，希望縣發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局的投資管理權(quán)限以委托、授權(quán)形式下放到鎮(zhèn)，并取得更多的用地指標(biāo)。

金勇興說，強鎮(zhèn)往往是當(dāng)?shù)貐^(qū)縣的經(jīng)濟中心，過去他們也是區(qū)縣財政收入的主要來源。如今，強鎮(zhèn)進行小城市試點，要全額返回土地出讓金和收入，在現(xiàn)實操作中“難度很大”。于是出現(xiàn)有的強鎮(zhèn)返回比例為100%，有的強鎮(zhèn)返回比例只有35%的現(xiàn)象。

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