專家：國五條地方政府不聽話地產調控仍出不了中南海

2013年04月06日 10:15
來源：鳳凰財經綜合作者：寇志偉

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本文轉載于華爾街日報中文網，作者寇志偉

3月底，中國主要省份和重點城市陸續出臺了新一輪房地產調控措施──“國五條”的實施細則。各地細則普遍被指措辭含糊，在最為關鍵的二手房買賣20%個稅如何征收的問題上缺乏可操作的方案。這不禁又讓人想起前國務院總理溫家寶發出的“政策出不了中南海”的慨嘆。

新一屆政府上任后，將發展經濟、改善民生和社會公正作為三大任務，著力推動轉變政府職能，釋放出了進一步推進改革的強烈決心。但如何將高層領導的決心和意圖落到實處，關鍵在于如何化解地方與中央的利益博弈。

目前，中國中央政府不僅掌握著近五成的國家財政收入，更通過黨的組織部門決定著地方大員的任免和升遷。理論上，地方政府應該是中央政策在地方的執行者。但是，實踐中地方政府對中央政策的執行是有選擇的。一方面，地方政府對中央刺激經濟的政策，特別是與擴大投資規模相關的政策十分積極，“跑部錢進”和升吻增長”屢見不鮮；另一方面，地方政府對于中央提出的保障房建設、戶籍制度改革、環境保護等民生問題卻非常消極，飽受批評。

什么原因導致了地方政府與中央政府的利益博弈？普遍的觀點認為，1994年分稅制改革后，中央集中了大部分財權，但地方政府仍然承擔著絕大部分民生和公共支出等事權。由于法律不允許地方政府負債，地方政府只能被迫尋找新的收入來源，自負盈虧的財政體制使地方政府形成了強烈的逐利動機，表現為地方政府運作的公司化。

沿著這個邏輯，理順中央與地方的財權與事權似乎是化解地方與中央利益博弈的關鍵所在。十八大報告也提出，“加快財稅體制改革，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。這種觀點可能隱含的一個重要假設是，在財權與事權相匹配的情況下，中央與地方的委托代理關系就可以得到理順，地方政府就會由發展型政府轉變為服務型政府。

上述假設是否成立，取決于地方政府的利益訴求。在精英治國體系下，地方政府的利益訴求很大程度上是地方官員利益訴求的體現。如果地方官員最重要的利益訴求是仕途的發展，現有的自上而下的問責體系理論上可以設計出一套評價考核體系，通過人事的獎懲、任免保證中央意志在地方得到有效執行。郁建興和高強的研究發現，中央組織部試圖通過完善干部考核評價機制，推動地方政府轉變行為模式。但是，在評價考核機制中，與經濟發展相關的指標都是容易度量的“硬”指標都而公共服務和改善民生方面都是難以量化的“軟”指標都缺乏客觀的評判標準和準確的信息來源。其結果是，中央很難對地方官員在公共服務和改善民生上的政績進行衡量，與經濟發展相關的指標仍然在地方官員的考核中占據主導地位。

此外，從近年來查處的各地官員腐敗案件中不難發現，地方各類工程項目與官員自身的經濟利益有著千絲萬縷的聯系。經濟利益的訴求也是地方官員更關注經濟發展，更熱衷于多上項目的重要原因。

如果無法改變地方官員及地方政府的利益訴求，單純地加大財政分權難以從根本上轉變地方政府的行為模式。從邏輯上說，在中央集權體系下“不聽話”的地方政府沒有理由在獲得更多的財權后變得“聽話”的加大反腐力度固然可以消除地方官員不正當的經濟訴求，但無法徹底解決自上而下考核中的信息不對稱問題。

筆者認為，轉變地方官員利益訴求的關鍵，需要實現從領導干部“對上負責”到“對下負責”的轉變。在“對下負責”的體制下，不需要復雜的干部評價體系，與人民生活密切相關的就業、社會保障、教育、環境污染和食品安全問題將從無法度量的空洞指標變為最重要的核心依據。在現有的體制下，加強地方人民代表大會制度，完善人大對同級政府的監督職能，是最現實的解決途徑。

上述分析同樣適用于地方政府債務問題。一種觀點認為，化解地方政府債務需要“開正路、堵邪路”，即允許地方政府發行地方政府債券，同時清理地方融資平臺，以此達到地方政府債務的透明化。筆者認為，在缺乏自下而上約束的情況下，“開正路、的同時未必能夠“堵邪路”

中國現行的《預算法》頒布于1994年3月，之所以不允許地方政府赤字和舉債，應該與建國以來 “一放就亂，一統就死”的怪圈以及上世紀90年代初地方投資過熱的現象密切相關。但如果地方的赤字和債務水平由中央決定，一旦地方基建所需的資金不能得到完全滿足，還是會求助于地方融資平臺。而如果地方的赤字和債務水平由地方自主決定，就需要一個功能上更加強化、職責上更加具體的人民代表大會制度，而不能完全依靠地方的長官意志。

(本文作者寇志偉是上海重陽投資管理有限公司宏觀分析師。文中所述僅代表他的個人觀點。)