改不動的“專項轉移支付”

2013年07月22日 08:45
來源：財經國家周刊作者：劉明霞

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本應于6月底前取得階段性進展的專項轉移支付改革，正面臨阻力。

3月26日，國務院辦公廳發布關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，其中要求：減少、合并一批財政專項轉移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目。相應加強財政、審計監督。此項任務由財政部會同有關部門負責，限于2013年6月底前完成。

然而6月底限期已過，這一工作仍未完成。

日前，有媒體報道，財政部編制的相關方案尚未獲批，相關部委不愿意放棄本部門的專項資金審批權。規范近2萬億元財政專項轉移支付資金的新政，難以在短期內取得進展。

就此，《財經國家周刊》記者采訪財政部的內部人士了解到，專項轉移支付的改革方案，尚未完全成型。來自多個部委與地方政府的阻力，成為專項轉移支付改革推進艱難的重要原因。

但更深一層的原因在于，專項轉移支付改革作為財政體制改革的子項目，難以獨立推進。

上述財政部內部人士透露，目前財政部的改革中，最重要的是“營改增”的稅制改革，其次是預算改革，接下來才是轉移支付改革。

“轉移支付存在的問題不是僅靠一個文件就能解決的，它是大的制度性財稅改革的一部分，涉及到政府間財政體制的調整。”國家行政學院教授時紅秀對《財經國家周刊》記者說。

部委放權難

轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。兩者的審批單位并不一樣。

一般性轉移支付，是由財政部預算司進行統籌、安排，主要是彌補地方財力缺口。

專項轉移支付的審批則分散在各個部委。在各部委批復了相關項目后，再由財政部在相應部委次年的預算中進行撥付。這部分是中央政府為實現特定的政策目標而設立的專項補助資金，必須專款專用。

接近財政部的人士對《財經國家周刊》記者表示，在中國目前各級財政間的轉移支付中，普遍存在討價還價現象。與上級的關系親疏程度在一定程度上決定了轉移支付額度，尤其體現在專項轉移支付上。

于是，在中國出現了一般轉移支付比重偏低、專項轉移支付項目過多等狀況。今年6月，財政部部長樓繼偉在全國人大常委會作關于2012年中央決算的報告時稱，2012年，中央對地方專項轉移支付18804.13億元，占轉移支付總額的46.7%。

一位參與本輪政府機構改革和職能轉變的中編辦人士在談到專項轉移支付的亂象時舉例說：有地方領導向他們反映，村子里廁所改造，要衛生部審；小水庫改造，要水利部審；馬路改造，要交通部審。每一項審批，都需要當地領導進京“跑部”，才有可能搞定。在這樣的背景下，減少專項轉移支付的阻力很大，每個部委都不愿意失去自己手中的專項轉移支付審批權。

以生豬定點屠宰監管職能為例，在本輪國務院機構改革和職能轉變中，這一職能從商務部劃至農業部。但據參與機構改革的內部人士透露及媒體報道，由于中央財政對建設屠宰場有所支持，使得這一職能的交接一度陷入僵局。時紅秀對《財經國家周刊》記者表示，對于地方政府而言，跑完了一個項目的分管部委，還要跑財政部。因為即使分管部委通過了，但是財政部的撥款遲遲不到，地方政府仍然棘手。造成這一局面，主要是因為沒有法律依據，轉移支付的條件、程序是什么以及日期限制，都缺乏明確規定。

以“十一五”時期的三江源保護為例，“每年3月份通過中央預算，撥款下來得八九月份了。” 一位接近財政部的人士對《財經國家周刊》記者介紹，但是三江源到了10月底水就凍了，撥款下來后只有一個多月的施工時間。

因為撥款時間滯后造成損失的例子并不鮮見。由于該花的錢沒有在合適的時間花出去，催生不少地方政府和部門在年底突擊財政花錢等怪現象。

“地方自己的事，都要靠上面批，這個體制使得地方政府沒有自主決策的能力。”中央財經大學財經研究院院長王雍君對《財經國家周刊》記者說。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇對《財經國家周刊》記者表示，減少專項轉移支付，會觸動部門的核心利益，必須要更高層級也就是中央一級的領導真正下定決心，才能切實推進。

“跑部”成依賴

在專項轉移支付的“跑部”游戲中，地方政府心態微妙而復雜，既受其弊端影響，又在“潛規則”中獲得實惠。

本輪職能轉變中，在減少專項轉移支付的同時，提出增加一般性轉移支付規模和比例。但不同的地方政府對此持不同看法。

上述中編辦人士表示，在聽取地方政府對職能轉變的意見時，上海、江蘇等一些大地區，并不愿意減少專項轉移支付。理由是，發達地區稅收較多，給中央做貢獻也相應較大，但是由于地方經濟實力相對領先，一般性轉移支付沒有份。通過專項轉移支付，他們還可以拿到點錢。

接近財政部的人士對《財經國家周刊》表示，以糧食直補為例，某產糧大縣財政局每年要為爭取該政策補貼而奔走，其局長表示如果不爭取，這項資金就沒有了。產糧大縣獲得糧食直補乃題中應有之義，但是沒有明確給多少，主要依靠跟財政部門“拼關系”。

“直補政策一出，這個產糧大縣的縣長馬上就跑北京來了。因為他覺得不要白不要。但這個補助沒有明確的程序規定，于是他就找了在財政部的一個老同學，讓老同學再跟省財政廳打個招呼，吃個飯、報了材料，事就成了。”上述人士說。

對于欠發達的地區，盡管需要準備配套資金，專項轉移支付通常也是多多益善。

據《財經國家周刊》記者了解，重慶某鎮在申請建敬老院的專項資金時就遇到這個問題，建設一個敬老院至少要2萬元一個床位，撥款下來后，鎮政府還需每張床額外出資補助9000元。

該鎮鎮長說，“雖然配套資金會緊張一點，可上面有這個補助政策，放棄了可惜，還是會爭取這個專項下來。”

但欠發達地區普遍更希望增加的是一般轉移支付。專項轉移支付專款專用，一來配套有困難，二來“買醬油的錢不能買醋”，有撒胡椒面之弊。而一般轉移支付，地方政府可統籌視情使用。

單兵難突進

受訪財稅專家表示，部委之間、部委與地方政府之間的博弈，只是專項轉移支付改革進展緩慢的表象，政府間財政體制的調整，是其背后更大的命題。王雍君認為，未來的專項轉移支付改革，第一步要將下撥資金的權力集中到財政部。每個部委不再有下撥資金的權力，而只有統籌規范職責辦事的權利。應在年初時，通過國庫單一賬號發放到地方國庫單一賬號，由地方財政統籌這部分資金的使用。而各部委的職責是制定專項轉移支付資金的劃撥標準，并監督其實施，“絕對不應該有掌管現金的權力。”

王雍君還表示，要確定專項轉移支付的規則，根據規則進行削減，比如要考慮資金撥付的項目對其周邊地區有沒有影響，即外部性原則。他舉例說，村里廁所改造這樣的事務，對其他地區沒有影響，是本地的份內事，就不應該設置專項轉移支付。某地要是治理沙塵暴，會對周邊較大地區造成影響，這才需要專款撥付。

財稅專家認為，現在的轉移支付制度設計，已明確了幾項原則，第一是均等，主要指一般轉移支付，給欠發達地區更多財政傾斜；第二是補償，由于東部省份稅收貢獻較大，每年會通過稅收返還的方式對東部進行一定程度的補償；第三是控制，主要指專項轉移支付，是推動中央宏觀政策的一個手段。

“所以要改革專項轉移支付，就要配合著政府間財政體制改革一起進行，這牽扯到中國財政體制往何處去的問題。”高培勇說。