和靜鈞：財權事權不匹配有礙政府改革

2013年07月23日 07:56
來源：廣州日報作者：和靜鈞

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和靜鈞（西南政法大學政治與公管學院副教授）

近日，出席二十國集團（G20）財長及央行行長會議的財政部部長樓繼偉釋放了財政改革信號，稱要調整中央與地方財權和事權。他表示，財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任。

一直以來，“責任在基層，錢包在上級”，成了政府間關系中雖不準確卻又比較形象的描述，與之相類似的詞語，如“跑部錢進”，反映了財力過度地集中于中央或省部級政府，而“干事”的事權責任，即提供公共服務與管理的職責，則又過度地推到了一級政府頭上，越前沿的政府事權責任越大。這就是我們經常說的“事權與財權不匹配”現象。

造成“事權與財權不匹配”現象的根源，是我國分稅制財政體系下，龐大的國稅財政收入流入省級以上政府，財力逐漸集中于省級以上政府，一線政府除非有豐厚的地方稅入賬或搞“土地財政”，否則不得不仰仗著上級政府的撥款與支付，自我可支配資金匱乏，地方政府具體支出責任壓力過大，其結果是基層政府事權實施打折或沒有落實，形成政府低效。

解決“事權與財權不匹配”這一問題，有諸多可供選擇的措施。一個是做好“稅文章”，如對分稅制的改革，國稅與地稅合二為一，充實地方政府稅源，不過，這一改革牽涉到更多其他問題，并非是治理當前這一不匹配問題的特效藥，但在稅改問題上，一些醞釀已久的措施，如營業稅改增值稅，雖會減少稅收，但在稅收管理上會使財力分配更均衡。財力是財權的基礎。

第二個思路是改革事權，政府應以減支減稅和建設服務型政府為目標，能下放的事權盡量下放，需要強化的事權進行強化，可交給下級政府的審批權，盡量交給下級政府，或者對事權進行市場化政府采購，以優化政府間事權結構，增進整體政府效能。事權結構優化與法定化，有利于規范上級政府膨脹的財權和失范的財力。

第三個思路是變財權為支出責任，權力變責任，遏制地方“跑部錢進”的無序競爭和財力過度分配于某一地方的現象，使中央或省級以上政府對下級政府的財政支出法律化和責任化。這一改革，甚至事關防腐的建設廉潔政府的重大問題。改革財權，就是改革財政體系，也是改革中阻力最大的一項。

政府財政理論強調三要素的和諧：事權、財權與財力相匹配，這一理論表明，目前僅以加大中央財政支出責任為主要手段的改革，雖會有所成效，但終究會被沒有相配套的事權與財力帶來的反作用相抵消，也就是說，唯有事權與財權及財力齊步調整關系，政府改革才會產生持久的良好效果。