從朱镕基到李克強：總理的難題之財稅體制改革

2013年07月23日 11:06
來源：鳳凰財經

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導讀：近期，李克強總理召開國務院常務會議要求盤活存量資金，樓繼偉部長也表示中國正在醞釀財政改革，傳遞出中國新一輪財稅改革倒計時的信號，此時，我們想起1994年那一次大改革。讓地方政府“割肉”很難，朱镕基是怎樣的魄力？讓中央自己“割肉”也難，李克強面臨的難題又是什么？

上世紀90年代，中央連年財政赤字，國家財政運行狀況極其困難。朱镕基接過財稅體制改革重任，親自帶隊與地方政府“討價還價”，成效立竿見影，中央政府財力顯著提高。

十一屆三中全會以后，為適應經濟體制轉軌需要，以充分調動地方和企業(yè)積極性為導向，以放權讓利為主線，形成了“大包干”體制，該體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用，生產迅速發(fā)展，但稅卻收不上來，國家的財政運行狀況極其困難，不僅如此，而且還形成了地方亂施稅收優(yōu)惠，動用各種辦法截留中央稅收的情況。而原有稅制也暴露出稅目繁多、征管混亂、企業(yè)難以公平競爭等弊端。

中央財政財源枯竭，收入增長乏力，財政收入占國內生產總值的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重，即當時人們常講的“兩個比重”逐年下降，財政陷入困境，中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字。

1992年鄧小平南巡講話提供了改革動力

1992年，鄧小平南巡深圳，對社會主義的本質、計劃與市場的關系等重大問題進行了全面闡述，使得執(zhí)政者的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會主義市場經濟體制改革目標的決定，并明確了財稅改革的方向和任務，即逐步實行“稅利分流”和分稅制。

1993年9月中央政治局常委會同意實行分稅制

1993年4 月28日，中央政治局常委會正式批準了稅制改革的基本思路，并決定朱镕基負責幾項重大改革方案的領導工作。1993年7月中旬形成了國家與企業(yè)分配關系、工商稅制和分稅制改革三個初步方案。7月22日，國務院總理辦公會議決定加快財稅體制改革步伐，將原定的分步實施方案改為一步到位，要求9月份之前拿出具體方案，并于1994年1月1日起在全國推行。中央成立了財稅改革領導小組，劉仲藜任組長，金鑫和財政部副部長項懷誠任副組長。1993年9月2日、3日，中央政治局常委會聽取并同意財稅改革方案。

當時的財稅改革方案涉及的內容較多，核心是分稅制改革。分稅制主要內容是，在劃分事權的基礎上，劃分中央與地方的財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入范圍；分設中央和地方兩套稅務機構；建立中央對地方的稅收返還制度。改革的目標就是要提高財政收入的“兩個比重”。

地方阻力大朱镕基親自帶隊74天走訪17個省、市、自治區(qū)

中央政治局常委會9月3日通過財稅改革方案后，信息傳播很快，一些地方反映強烈，主要是針對分稅制方案，認為這個方案比較“緊”，并有一定的抵觸情緒。朱镕基果斷決定，立即帶領中央各有關部門負責同志赴地方，與地方黨政要員對話，聽取意見，改進完善。

從1993年9月9日到11月21日的74天時間，朱镕基親自帶隊，帶領60多人的大隊人馬，其中主要是財稅系統(tǒng)的同志，先后分10站走了17個省、市、自治區(qū)（包括計劃單列市），由遠及近，第一站是海南，接著是廣東，最后一站是河北。

為什么先到海南、廣東？因為海南是中國最大的特區(qū)，而廣東實行“特殊政策、靈活措施”，而且當時在全國經濟發(fā)展是最快的，如果不能得到這兩個省的支持，稅制改革在全國就推不開。

廣東強烈反對朱镕基帶頭分層次協(xié)商說服

海南一站，比較輕松，氣氛和諧。改革對海南的特殊政策沒有影響，海南的利益也基本上沒有受到影響。如果按照增值稅年均增長30%計算，受影響的只有3—5億元。時任海南省委書記、省長阮崇武同意實行分稅制。

最關鍵的一站是廣東。廣東的財政包干體制運行力度一直較大，對地方經濟作用也大，頭兩天他們明確要求繼續(xù)實行包干制。他們心情沉重地問朱镕基“廣東的特殊政策還要不要實行？如果包干制取消，還要不要在20年內趕上亞洲“四小龍”？”他們認為，如果按財政會議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不能干了。

朱镕基帶頭分層次協(xié)商說服，朱镕基同中央政治局委員、省委書記謝非談，劉仲藜同省長朱森林和主管財政工作的副省長盧瑞華談，財政部司長和省財政廳廳長一起做測算賬，國家稅務局的同志和地方稅務局的同志談。

朱镕基與廣東討價還價各自讓步

反復解釋“實行分稅制之后，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的財力也會有更大的增長，不會因此影響廣東追趕“四小龍”?！边@期間有博弈，也有碰撞。但廣東省委、省政府最終是顧全大局的，同意實行分稅制。同時他們提出了幾個要求，最主要的是兩條：一是基數(shù)問題，方案是以1992年為基數(shù)，廣東省提出要用1993年為基數(shù)；二是希望原有對企業(yè)的減免稅政策保留幾年。

后一個要求，朱镕基和劉仲藜很快達成了一致，表示同意，但是有兩個限制條件：一是過渡期三年，不能無限期；二是減免稅政策以省級文件為準，市、縣的文件不認賬。廣東方面表示滿意。后來，除了個別地方開了口子，全國各地都照此辦理。

爭議最大的是基數(shù)的基年問題，時任財政部部長劉仲藜不同意以1993年為基數(shù)，主要原因是財政從未以也不能以未發(fā)生的數(shù)字為基數(shù)，擔心地方在數(shù)字上弄虛作假，會產生極大的不規(guī)范行為。但是，為了最大限度地爭取地方對改革的支持，朱镕基同意了廣東省的要求?；氐奖本┮院螅瑩擞窒蛑醒雽ｉT作了報告，中央予以批準。

事后，朱镕基在評價廣東時說：總體上講，廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己部分利益，也是為了要發(fā)展中國經濟，完成黨中央交給的任務。

在整個過程中，出乎大家意料的是中西部地區(qū)的一些省份一度反應消極，主要是這些省份對方案沒有完全搞明白。他們提出，既然轉移支付，錢早晚都要返回來，增值稅能不能不按75∶25分成，能否100％留地方？消費稅中央能不能不拿走？朱镕基在新疆說，分稅制改革對貧困地區(qū)是有利的，你們應該舉雙手贊成。但是你們也不能太焦急，不可能一下子就得益很多。稅制改革，全國必須統(tǒng)一，沒有哪個地區(qū)可以搞特殊，你們提出的要求一概不能接受。

朱镕基：南征北戰(zhàn)苦口婆心瘦了5斤

朱镕基曾經半開玩笑地說過，那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心。有時忍氣吞聲，有時軟硬兼施，商量，妥協(xié)，總算談下來了，自己則掉了5斤肉。

成效立竿見影中央財力顯著提高

1994年以前的財政收入，中央占3成，地方拿7成，財政支出則是倒過來，中央拿7成，地方拿3成；1994年以后，中央政府財政收入可以得到60％以上，甚至可占7成。這一次財稅體制改革在當時的時代背景下是成功的，帶來每年1000多億到2000多億元，乃至每年幾千億元稅收的增收。

加強中央政府財力也許是朱镕基最重要的經濟思路，這一思路貫穿了他的副總理和總理任期，使得中央政府辦了大量長期以來應辦想辦但沒錢辦的事情，成效立竿見影。

現(xiàn)行財稅體制弊病顯露亟待改革

1994年財稅體制改革運行近20年，有效緩解了中央財政困境，但隨著時間推移，時代的發(fā)展，現(xiàn)行財稅體制的弊病逐漸顯露，對地方財政運轉的不良影響也日益明顯，衍生出很多亂象。

財權事權：據學者周天勇統(tǒng)計的數(shù)據顯示，當前地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，財力事權極度不匹配；而中央和地方共同承擔的教育、衛(wèi)生、支農等多個事項的支出責任并未明確，少數(shù)明確支出責任的事項，上下級政府又交叉安排支出。財權事權問題是當今丞待解決的重點。

土地財政：在地方財力拮據的前提下，地方政府發(fā)現(xiàn)“致富捷徑”——通過賣地獲得財政收入，導致房價高漲、中央調控困難、城市居民買房難等社會問題，這條“捷徑”雖然能“美化”當屆政府的業(yè)績，但是這種拿70年的土地收益一次性收支的房地產財政，受土地供應量的限制，已經暴露出不可持續(xù)性的問題。

跑部錢進：有媒體報道，在專項轉移支付的過程中，專項資金是被“吃掉”的大頭，而且在跑專項資金的過程中容易衍生各種腐敗行為，“地方政府跑項目、跑資金的成本，能占到專項資金的30%-40%，有些地方甚至能達到50%。”

突擊花錢：在中央和地方之間有這么一條潛規(guī)則——“有錢不花，過期作廢”。每年在歲末年初，一些地方政府部門就開始了新一輪的變相“突擊花錢”：組織考察借機公費旅游、大操大辦豪華年會、濫發(fā)年終福利……形形色色的花錢方式令人觸目驚心。

同時，預算體制也存在著收入不統(tǒng)一不完整、行政公務開支比例高、公共服務支出比例低、預算粗略不透明、轉移支付不科學和不公開、隱性債務規(guī)模大等問題?，F(xiàn)行財稅體制的一系列弊病，已間接阻礙了國富民強的步伐。

結語：2013年7月3日，李克強主持召開國務院常務會議，研究激活財政存量資金，傳遞出加快預算管理制度改革、提高財政資金使用績效的改革信號。下一步我們期待的是新一輪強有力的財稅體制改革。