財稅制度改革重點：中央和地方稅權如何劃分

2013年07月24日 02:09
來源：第一財經日報作者：吳敬璉

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許善達認為，應考慮為地方稅體系設計增加一個和幾個有相當規模且隨著經濟增長稅收收入能逐漸增長的稅種。具體來說，應該將特別消費稅從生產環節轉到零售環節，并使之成為地方稅主體稅種，另外還應該將車輛購置稅劃給地方

中國銀行首席經濟學家曹遠征說，我國現行財稅制度在1994年建立，當時目標是“提高兩個比重”：一是整個財政收入在GDP中的比重，二是中央財政收入在全國財政收入的比重。18年來它“超額”完成任務：中國的財政收入增速過去一直快于GDP增速，而且中國中央政府集中了大部分的財政收入。但隨著經濟的變化、社會的發展，構建新的財稅制度變得日益緊迫。當前稅收制度以及中央和地方關系中，一個最重要和最受關注的問題就是營業稅改增值稅（“營改增”）。而“營改增”后要保持地方政府財政活力，途徑之一是考慮將消費稅從生產環節轉到消費環節。此外《預算法》修訂構成整個財稅改革非常重要的技術或者法治環節。

國家稅務總局前副局長、中國注冊稅務師協會會長許善達指出，從試點地區和行業來看，營改增效果超過預期：如上海的營業稅減稅規模達到120多億元,增值稅增加抵扣120多億元，同時服務業發展速度達到兩位數。營改增還對很多企業資產重組起到了重要作用。但是營改增給中國稅制和財政體制帶來的最大問題，是地方政府自己組織的收入大幅度減少。如果營改增覆蓋了全國的所有服務業，而且營改增的那部分收入仍然按75：25在中央和地方之間分配的話，地方政府的財政收入將減少約1萬億元，地方政府自己組織的收入占全部地方財政收入的比重將大幅下降。他認為，只有地方政府自己組織的收入達到整個地方收入的70%~80%，才能夠使得地方政府的財政正常運行。

許善達認為，要實現省級政府預算運行正常的目標，應考慮為地方稅體系設計增加一個和幾個有相當規模且隨著經濟增長稅收收入能逐漸增長的稅種。具體來說，應該將特別消費稅從生產環節轉到零售環節，并使之成為地方稅主體稅種，另外還應該將車輛購置稅劃給地方。實施這樣一個改革，讓地方政府收入能夠達到支出的70%~80%，可以形成若干改革紅利：

第一，可以解決中國地方稅體系的問題，對沖營改增對分稅制的沖擊。

第二，可以推進地方政府稅收征收管理權下放。地方稅應該只在退出生產鏈條之后征收，假如在生產環節地方政府有自己調節政策和立法的權力，就會由于影響產業鏈而影響到其他行政區劃內企業的經營，影響到其他地區地方政府的收入，這為稅收原則所不允許。但是地方稅如果放到零售環節，課稅商品或服務已經退出生產鏈條進入消費，地方政府則可以擁有比較大的稅收權限。這是對地方稅收征收管理權下放進程的推進，符合中國未來發展要求。

第三，有助于克服當前或者今后長期可能存在的產能過剩的問題，有利于中國轉變經濟方式。消費稅轉到零售環節以后，可以適當削弱地方政府在生產環節投資的沖動，提高其促進消費的刺激，還可以讓地方政府多考慮如何增加本地居民收入、縮小收入差距以增加居民消費。這是對政府行為導向的良性轉化。

第四，有助于制約稅務人員的執法隨意性、增強納稅人的納稅意識。在零售環節征收消費稅，發票上就可以標注稅款，稅務人員是否完成征收任務更容易核查。實施這一價外稅更會讓國家稅收的政治、經濟、文化環境發生長遠而巨大的改變。

在中央和地方稅權重新劃分的討論中，至少有三個方案。

德意志銀行首席經濟學家馬駿說，相對其他兩個方案，他傾向于支持許善達的“將特別消費稅和車輛購置稅劃給地方的版本”。

第二個方案是大幅下調增值稅稅率，同時允許地方政府開設一個新的稅種——零售稅。這一方案的弊端在于會影響所有企業的利益分配，震動較大。

第三個方案是，重新劃定中央和地方對增值稅的分稅比例，比如由75∶25調整為50∶50。對這一方案的主要擔憂在于兩點，一是可能會引起地方政府追求GDP增長的更大的沖動；二是可能加劇目前地方政府自主財權與事權失衡的格局，使地方政府過度依賴轉移支付和共享稅。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，在“分稅制”問題上，“分稅制財稅體制”在設計之初具有“分事、分稅、分管”三層含義，但經過20年的演變，其內涵發生了改變，尤其在地方一級正在變成“分錢制”。但部分與會專家認為1994年以后出現的問題不是分稅制帶來的問題，而是分稅制在省以下的貫徹遇阻，沒有體現出原先期待的部分正面效應。

財稅改革是一個非常復雜的大題目。除了上述營改增和特別消費稅之外，年會還著重討論了如何通過《預算法》為責任政府奠定法治基礎。

全國人大財政經濟委員會副主任委員吳曉靈認為，《預算法》是責任政府的法治基礎，而修法有幾個關鍵問題：第一，要建立預算編制、審批、執行、監督有效的制衡機制；第二，要制定全口徑精細化的財政預算，各類預算資金要按功能分類和經濟性質分類并細化；第三，要實行國庫單一賬戶制度和國庫集中收付制度；第四，在完善政府會計制度、編制政府資產負債表的基礎上，建立政府債務管理制度。此外還應該硬化財政支出預算，對政府債務實行上限管理，讓赤字有調整的余地。在編制年度預算的同時，編制三至五年的滾動預算。要實現國庫單一賬戶，首先要取消現在各級政府的財政專戶。而實現全口徑預算則首先要把預算、預算外、財政外資金三塊統一起來，包括土地出讓金在內的預算外資金都要進入預算管理，還要把一般預算和資本預算都納入進來。

上海交通大學原法學院院長季衛東指出，從法律制度角度看，現代法治國家的本質就是以稅金為價格出售公共物品的“公司”,納稅人與政府可以就公共物品的質和量進行討價還價，甚至可以說基本上是納稅人掌握定價權。我國目前稅收制度中企業稅和流轉稅占絕大多數，個人所得稅的比率太低，財政預算和決算的審議基本上流于形式。在這個意義上，如果稅制安排不改變，公共物品與稅收以及納稅人之間的關系就根本沒有辦法建立起來，無法主張納稅人的權利，也無法對政府的預算及相應的政策、績效進行監控。而承認地方政府自主征稅、自主發債的前提條件就是法治化、民主化的程度。要讓在法治和民主方面走在前面的、制度條件比較成熟的地方，率先享有財稅改革的紅利。而在推動新一輪稅制改革之際，也必須事先確立兩項法律原則。一是稅收法定原則，防止地方政府濫用征稅的權限。二是量能平等負擔原則。