社論：分稅制改革，財事權匹配是關鍵所在

2013年08月17日 06:51
來源：南方都市報

人參與條評論

分稅制自1994年開始實施，其框架與規則延續至今，近20年來一直影響甚至決定著整個中國的財政格局。然而，隨著中國社會經濟狀況的變化，當前的分稅制弊端日益顯露，困擾著中國的土地財政、地方債危機、產能過剩等問題都與分稅制有著一定程度的關聯。改革分稅制的呼聲越來越大，據《南方周末》消息，目前相關中央部委亦正醞釀財稅體制改革的總體方案。

20年前，我國實行的是財政包干制、分成制。隨著經濟增長，定額分成令中央財政收入出現實質性累退，1992年時中央財政收入僅占全國財政收入的22%。中央政府與地方政府以一對一的談判對分成額度進行討價還價，不僅缺乏穩定性亦在契約修訂中損失了效率。分稅制在這樣的背景之下誕生了，按照稅種在中央與地方之間進行劃分，中央的固定稅種中有三大稅種之一的消費稅以及分量頗重的關稅，在增值稅、營業稅、所得稅等共享稅中，中央也占去60%或以上。分稅制的實施實質上大大提升了財政集權度，立刻扭轉了中央的弱勢，中央財政收入占比提升至50%以上。

分稅制的核心在于財權與事權相匹配，如何分權是非常重要的一步。當年的分稅制改革雖名為分稅，實際目標與結果均為集權。在分稅制改革后，一方面，事權并沒有得到明確的分配，各級政府的事權與支出責任依然不明，于是每一級政府都將上級政府的任務壓到下級政府頭上，結果就是事權下移。另一方面，完全的分稅制要求中央財政立法權和地方財政立法權劃分明確，地方財政權獨立，而于1994年通過的《預算法》規定地方各級預算不列赤字，地方政府無權發債即沒有財政自主權，其財政支出的40%來源于中央轉移支付及稅收返還，財權就此上移。事權下移而財權上移，一定程度上導致了目前橫亙在中國財稅政策面前的幾個主要難題。

決策權在中央而執行卻在地方，保障房、新農合等公共決策均是這種“中央請客，地方買單”的模式。地方政府不能自主發債但要辦事，資金來源是一大問題。在現行以增值稅等為主生產稅模式下，地方政府往往會無視需求而以政策盲目鼓勵工業發展，以求用政策套現保證地方稅源增加財政收入，現在困擾著中國經濟的巨大產能過剩不得不說有地方政府做巨大推力。僅憑財政收入并不足以支撐龐大的支出和膨脹的投資欲望，高價賣地、推動房地產發展獲得土地增值稅(地方政府固定稅種)等相關稅收，土地財政雖然充實了地方政府的錢包卻成為房地產泡沫的推手而備受詬病，且這樣的“財政自主”長期游離于監管之外滋生了巨大的權力尋租與利益輸送空間。同時，省市一級政府以城建等地方融資平臺公司來獲得貸款，變相發債，但由于償債主體不明而亂象叢生，這種不公開的“發債”反而增加了風險，地方債雪球亦因此越滾越大。而縣鄉級政府基本沒有多少稅可收，但任務卻往往壓到他們身上，財政危機較省市更甚，部分縣鄉連日常運轉都需要舉債，甚至被迫以變賣房產、汽車還債，縣鄉級地方債已成為目前地方債中最大的不定時炸彈。

現行分稅制弊端明顯，改革迫在眉睫，但如何改革卻仍存爭議。學界普遍贊成的是賦予地方政府財政自主權，允許其發市政債，權責自負。不過，現時普遍的擔憂是沒有建立信用評級和破產制度，直接下放財權或將導致更大的權力濫用，此前中央下放交通項目的審批權至省級政府，地方城軌項目立即激增，是同樣的道理。

如果說20年前的分稅制實施勢在必行，20年后對弊端盡顯的分稅制進行改革亦勢在必行。無論是對事權進行劃分，或是對財權重新調整，財事權的匹配都是最關鍵所在。