財稅體制改革新動向：地方政府事權或上移

2013年09月09日 01:02
來源：每日經濟新聞作者：金微

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財稅體制從哪兒來？改革將去何方？這或是時下最受關注的熱點問題。

《每日經濟新聞》記者觀察發現，財權與事權是本次莫干山會議討論的焦點之一，過去改革主要在財權上做文章，而這次多位專家提到事權的上移。另外，多位專家均提到，經濟體制改革會觸及到利益集團，屬于“碰硬”的問題，而這離不開財稅體制，財稅體制改革將成為全面改革的切入點。

一位財政部的知情人士告訴《每日經濟新聞》記者，地方事權上移是財政部確立的財稅改革方向之一，目前只有一個方向，尚沒有具體的規劃。

分稅制弊端顯現

1994年的分稅制改革，被喻為“中國改革歷程中的經典之作”，它結束了之前財政體制搖擺不定的局面，也解決了中央財政虛空的問題，其框架和規則延續至今。

不過，經歷了20多年分稅制改革，其弊端日益明顯，比如中央與地方財權與事權的不匹配。在原財政部第一任稅政司司長劉克崮看來，“最重要的是20年國際國內政治、經濟、社會意識形態發生了很多的變化，這樣我們面臨新一輪的財稅改革。”

與會學者透露，中央正在醞釀財稅體制改革的總體方案，這將是黨的十八屆三中全會后的重要“頂層設計”內容之一。

財稅領域的部分改革已經啟動，這也將倒逼現有的分稅制體系。如今年8月起全面擴圍的“營改增”改革，這無疑就將倒逼現有的分稅制財稅體制進行改變。

事權上移或成為改革方向

在所有對財稅改革的爭論中，調整財權事權是討論的熱點問題，多位與會專家對此建言。

1994年分稅制，中央財政收入迅速提升到50%以上，直至近兩年才降至48%。而中央的財政支出僅占總財政支出的不到20%，地方則超過了80%。也就是說，地方政府財政支出的約40%，來自中央的轉移支付和稅收返還。這使中央可以對地方政府保持強有力的控制。

不過，財政部財政科學研究所所長賈康并不認同“集權”的說法，他認為，1994年分稅制改革是將以前行政性分權轉成了跟市場相匹配的經濟性分權，把政府和企業、中央和各級政府、公權和公民三種關系交匯在市場體制中間，真正跟市場匹配的是經濟性分權，“絕對不是簡單中央拿多少，地方拿多少的問題。”

賈康說，由于我國各地實際稅收高低不一，財政收入和地方收入橫向不均衡，在這個基礎之上必須有一個中央向地方縱向不均衡，也就是自上而下的轉移支付，最后還原到使所有地方，“哪怕是最欠發達地區履行的財力，把這些邏輯環節理清以后，即財權、事權相適應，所有這些東西配上去，中央、地方財力占比是各個環節正確處理之后自然生成的。”

此前賈康就曾撰文指出，分稅制改革后出現的縣鄉財政困難、地方政府財權與事權不匹配、土地財政、“跑部錢進”等問題，正是因為分稅制沒有貫徹到位所致，“分稅制在省以下貫徹遇阻，沒有體現正面的意義”。

過去的財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，未來的方向之一可能是在事權上進行調整。

此前，財政部部長樓繼偉提及財政體制改革時也提到，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任。”

在國務院發展研究中心原副主任侯云春看來，合理劃分中央和各級地方政府的財權事權，使財權事權能夠相統一，各級政府的財力和它要辦的事情相匹配，“需要適當上劃一部分由地方政府承擔的事權，比較突出的是社會保障問題。社會保障按照原則應該在全社會進行調節，我們現在逐步向省級統籌過渡，應該逐步過渡到全國統籌。”

南京大學經濟學院院長沈坤榮則表示，下一步改革的重點，如果不改變現在中央與地方的關系，那么要上收一點事權，否則地方政府會更異化其行為，地方政府交不起這個稅，會出現很扭曲的異化行為，“要構筑一個有限的政府，如果政府規模小了以后，要由有限政府來匹配。有效政府是前提，有限政府是目標，最終目標是提供更多的公共服務，這就是我們所要改革的，要改革的稅制也是這個方面。”

賈康說，未來深化改革，應該按照大思路一級事權，一級財權，一級預算，一級產權和橫向轉移支付最后達到各個地方的財力與事權相匹配的境界，服務于市場經濟全局。

地方政府是改革重要因素

“財稅體制改革不僅是經濟體制改革的重點，也是全面改革的切入口”，這成了莫干山會議的共識。國家發改委國際合作中心主任曹文煉說，去年舉辦莫干山論壇時青年學者就多次提到財稅改革的重要性。

另外，地方政府也是財稅體制改革的重要一環。

侯云春說，這些年高速增長的密碼就在于各級政府都是發動機，都是投資主體，但我們過去促進經濟發展的發動機變成當前經濟發展的病灶，“財政部長最近表態說，我們還不能夠實行以直接稅為主，但我覺得這是一個方向，因為增值稅、營業稅這種間接稅為主的稅收體系是鼓勵投資，擴大產能規模，現在帶來的問題越來越突出，要逐步由間接為主的稅收體系過渡到以直接稅為主的稅收體系。”

他認為，以直接稅為主，以所得稅財產為主，它可以穩定地方財稅收入，因為地方實行財產稅所得稅為主的直接稅體系與地方聚集人口和地方廠房、居民住宅相聯系作為稅收基數，這有利于穩定地方的財政收入。

國家經濟研究所副所長王小魯表示：當前稅收一個突出問題是“政府支出結構不合理”，政府用于自身消費和自身支出多了，用于公共服務少了；用于投資多了，用于民生少了。

“無論在政府自身行政支出方面，還是在各項公共支出方面都沒有一套完整、統一的標準，而真正用于公共服務、用于民生的資源不夠了。”王小魯表示。

他建議，逐步縮小公共服務差別，實現公共服務均等化，消除各個地區之間，各級財政之間分配不均。“搞出一套權重體系來，隨著時間的變化和經濟發展逐漸調整這套權重體系，使得各地方、各級政府之間的分配更均衡更合理，要有這么一套標準。”

針對整體的經濟體制改革問題，財稅也是重要的切入點。

中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧說，“如果從建立完善的社會主義市場經濟體系這個角度出發，可以從兩方面入手：一個方面是收入分配體制，一個方面是發揮市場配置資源的基礎作用。”

宋曉梧說，地方政府現在是公司化，宏觀調控就變成了中央政府調控地方政府，而不是調控企業。

“比如地方公司化的競爭局面和中央財權、事權，你如果讓他搞基本公共服務均等化，那這是全國標準？還是地方標準？這都涉及到中央和地方的財稅關系。”

在他看來，這兩個大問題都會涉及到利益，屬于“碰硬”的問題，而這都離不開財稅體制。