上海自貿區“負面清單”管理探索政府與市場新邊界

2013年09月18日 07:32
來源：南方都市報

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解讀上海自貿區

上海自貿區漸行漸近，市場翹首以待。據媒體報道，上海自貿區最終方案公布在即，本月底將正式掛牌。

筆者認為，上海自貿區的重要意義不是地方借自貿區試點向中央申請政策優惠，其最核心的內涵，是探索建立“負面清單”管理模式，這是重新審視和厘定政府與市場邊界的制度變革，即“負面清單”管理是一種“法無禁止即可為”的政府行權理念，是一種政府與市場、社會邊界的重新厘定。

具體而言，負面清單管理是最符合經濟社會運行規律的。首先，相比非請不得準入的行政審批模式，負面清單管理不僅將極大地降低政府行政成本和權力可自由裁量空間，從制度上壓縮腐敗的滋生土壤，而且將使行政資源的布控不再主要集中在事先審批環節，而后置到事中監管和事后處罰。即權力由積極主動的介入者變成消極主動、甚至被動的參與者，致力于向市場和社會提供裁判等公共服務，盡可能減緩因經濟和社會活動產生的負外部性，進而使私人部門成為了具有完全行為能力、有價值最終判斷資質的主體，不再是缺乏選擇自由和自主思想而帶著“鐐銬”的舞者。

而以行政審批為主的行政活動，實際上賦予了政府審視和判斷經濟社會活動價值的行政壟斷權力，但任何權力背后都肩負著對等責任，即表面上以行政審批為主的正面清單管理，權力并不直接承擔相應責任，實質上卻是行政審批等為所有經濟社會活動進行了信用背書，因為行政審批決定了整個經濟社會活動的損益。這使政府變成了任何經濟社會活動的最終把關人，進而使私人部門與政府變成了貓鼠游戲，不可避免導致政府行政費用激增。

此外，即便再強大的政府都很難為所有經濟社會活動提供有效價值判斷，因為有效價值判斷需龐大的信息搜集能力，而經濟社會信息分散在不同個體之中，政府要搜集足夠信息避免價值判斷損益，一則必然面臨高不可攀的信息搜尋配比成本，一則政府需安排各種專業人才資源降低因專業帶來的信息不完備和不對稱。而這顯然是不可承受之重。為此，在或隱或顯的問責約束下，負責任的行政審批都將激勵保守思維，使審批更鐘情成熟行業，以避免犯錯和問責，進而不利于經濟社會創新，并使整個經濟難以走出產能過剩的規模魔咒。

而負面清單管理下，政府列出禁入清單后，其他經濟社會活動的價值判斷、選擇自由完全歸屬于私人部門，政府不再對其進行信用背書，而是對其進行合規性監督，經濟社會活動主體自我承擔其行為損益，無疑促使私人部門在競爭壓力下加強技術、管理創新，最大化全要素生產率所帶來的剩余價值。

其次，正面清單管理預示著經濟社會秩序構建在行政審批基礎上，而要維系行政審批秩序的穩定運作，防止私人部門未審先入侵蝕行政威懾力，政府不得不擴大執法鏈條和隊伍，進而要么使政府承擔了大量本可由市場和社會承擔的交易費用，要么各種違法現象將侵蝕由行政審批構建的經濟社會秩序。

這不難理解。因為不論是政府還是企業，任何組織的有效性源自其內部協調的邊際成本，不高于經濟社會自發秩序的維系成本和組織所獲得邊際收益。這如同已故諾獎得主科斯在分析企業的可行邊界及社會分工時所言，若企業內部的協調邊際成本高于細化分工后的交易成本及企業邊際收益，那么企業將不得不趨向于分拆，否則難以走出規模魔咒。

顯然，以正面清單管理的政府，其管控是有邊際的，不可能無限擴大，否則管制所帶來的龐大成本將使其很難走出規模魔咒，因為政府不論是通過增加稅負(包括隱性通脹稅)提高收入，還是在稅負處于邊際值下增加負債，都是存在邊際值的，超過這一邊際狀態，政府將不得不壓縮組織規模，以收斂財政支出。因而，既能節約財政支出和行政費用，又能維系經濟社會秩序有效運作的最有效手段，無疑就是變正面清單管理為負面清單管理，向市場和社會放權讓利。

由此可見，當前上海自貿區試點本質上是一種政府行政理念的系統變革，而非政策優惠的疊加，其最大亮點就是借助負面清單管理手段，探尋新的政府與市場、社會的可行邊界，其成敗得失或將影響接下來的中國改革航向。

劉曉忠(財經評論員)