政府采購服務之疑析

本篇想繼續探討一下政府采購服務的技術問題。

其一，采購主體（甲方）應該是誰？

大部分情形下，區縣政府作為一級政府主體（一級財政），是當然的甲方。因為區縣政府更直接向居民提供服務，具有相應的道德責任。更高一級的市政府，有可能成為某類專業服務的甲方，這可能主要是那些需要市級統籌的、非普適性或非大面積需求的特殊服務項目。

然而，區縣政府的主體性往往會被進一步分割，一種是橫切的街道辦，作為區縣政府的派出機構，更進一步與居民發生直接的關系，另一種是豎切的各部門。

現狀是，以深圳為例，區政府的部門民政局是采購社區服務的主要甲方，而街道辦只起輔助性的角色，是為丙方。民政部門作為社區治理內容的業務主管部門，承擔此角色似乎理所當然；然而民政局同時又是社區服務機構的主管部門，承擔著社工服務機構的登記、業務指導、監管等職責。于是乎，民政局是在和自己的監管對象發生甲方乙方的關系。民政局會出現角色錯亂的狀況吧？

倘若是其它部門采購社工專業服務進社區，比如團委、婦聯、計生、衛生等部門，則不存在這個問題。因為它們不是社工機構的主管部門。

因此，我認為，民政部門可以成為相關社工服務機構參加政府采購的資格審查者，但它不宜成為政府采購的甲方。代表區縣政府的甲方角色應該轉移給橫切的街道辦。街道辦更接近于需求側，由它作為區財政的信托人，成為采購服務的甲方，更合適一些。而民政部門同樣可以作為業務的監管角色發揮作用。

對于區政府來說，支出是同樣的，只不過是由豎切的民政部門轉移到橫切的街道辦而已。而且此項?？顚Ｓ?，完全按照既定的公開程序來運作的話，并不能顯示出它作為權力的使用價值，爭這個意義不大。除非你可以灰色或黑色運作，而這恰恰是危險所在。

其后，誰來確定哪些內容可以進入購買服務的范圍？最終的目標，采購服務的支出應占到財政總支出的多大比例，也就是說，有多少事項（現在和未來區縣政府應向居民提供的公共服務）應該進入以采購服務的盤子中來？

這其實正是一項頂層設計的問題了。

老實說，這項工作需要對現在政府的工作業務流量作精準的測算，某項工作，需要的費時（人、日或時）及費錢（人工、各項成本及耗損等）的精確計算。需要行政管理專家認真分析哪些流程、崗位是必不可少的，哪些是不必要的。從效率的出發點來說，凡不需要的皆應砍掉。有哪些環節或內容是可以外包的？這里面的行政責任及法律關系如何調整？這部分的工作，似乎應該由編辦、社工委等部門來做。

倘若政府采購服務支出占財政開支的比例由現在的僅2%提升到20%，會是什么樣的情形？財政部門是否歡迎這樣的改變？財政部門本應只是政府的會計及出納，現在好像變成了財產所有人，雖然各政府部門都是政府的組成部分，但向財政請款卻變成了可以尋租的事情。公開的招投標會減小財政部門的灰色權力嗎？

其三，誰來制訂招投標的規則？我以為，這個應該是明確而無爭議的，只能是立法部門，也就是人大及其常委會。現狀僅由某個行政部門就確定了相關的游戲規則，這顯然不夠嚴肅。

最后，誰來評價采購服務的質量？

現狀是甲方在做此項評估。從法律關系上來說，甲方招標，甲方評價，似乎沒有問題。然而政府采購服務的目標，往往并不是為了自己享用，而只是作為自己直接承擔服務職能的替代方案，服務的使用者其實是居民。政府無論以何種方式提供服務，其目標只能是使用者——居民的滿意程度。因此，關于采購服務的評價機制，倘若不由居民作為主要的評價主體，那就不能達到原本的目的，失去了正當性。

居民評價的方法，可以有多種。一種是居民直接評價，問卷調查也好，直接投票也好，均是直接方法；一種是由民意代表來作出評價，比如由居委會代表居民作出評價（這方案的前提是，居委會真正由居民選舉產生）；也可以由居民（居委會）委托的第三方專業機構進行評價。

在民政部門主導的采購服務中，也在嘗試引入第三方專業機構進行評價，但是這第三方卻是由政府委托，只對政府負責。因此我認為，應該由居委會委托第三方專業機構來評價服務質量。

當然，所有的信托、代理人制，均不如居民直接的民意表達最具合法性。以現在IT技術發展的程度，做到這一點并不難。還有更釜底抽薪的辦法，直接由居民以其購買行為來作出服務前評價，也就是說，仍由政府財政出資的購買行為，采購決策分散到居民那里，由其決定購買何者的服務。在IT和互聯網技術發展到今天的程度，做到這一點也并不難。

問題在于，政府愿不愿意。