政府采購服務(wù)之疑析

本篇想繼續(xù)探討一下政府采購服務(wù)的技術(shù)問題。

其一，采購主體（甲方）應(yīng)該是誰？

大部分情形下，區(qū)縣政府作為一級政府主體（一級財(cái)政），是當(dāng)然的甲方。因?yàn)閰^(qū)縣政府更直接向居民提供服務(wù)，具有相應(yīng)的道德責(zé)任。更高一級的市政府，有可能成為某類專業(yè)服務(wù)的甲方，這可能主要是那些需要市級統(tǒng)籌的、非普適性或非大面積需求的特殊服務(wù)項(xiàng)目。

然而，區(qū)縣政府的主體性往往會被進(jìn)一步分割，一種是橫切的街道辦，作為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，更進(jìn)一步與居民發(fā)生直接的關(guān)系，另一種是豎切的各部門。

現(xiàn)狀是，以深圳為例，區(qū)政府的部門民政局是采購社區(qū)服務(wù)的主要甲方，而街道辦只起輔助性的角色，是為丙方。民政部門作為社區(qū)治理內(nèi)容的業(yè)務(wù)主管部門，承擔(dān)此角色似乎理所當(dāng)然；然而民政局同時(shí)又是社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主管部門，承擔(dān)著社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)管等職責(zé)。于是乎，民政局是在和自己的監(jiān)管對象發(fā)生甲方乙方的關(guān)系。民政局會出現(xiàn)角色錯亂的狀況吧？

倘若是其它部門采購社工專業(yè)服務(wù)進(jìn)社區(qū)，比如團(tuán)委、婦聯(lián)、計(jì)生、衛(wèi)生等部門，則不存在這個(gè)問題。因?yàn)樗鼈儾皇巧绻C(jī)構(gòu)的主管部門。

因此，我認(rèn)為，民政部門可以成為相關(guān)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)參加政府采購的資格審查者，但它不宜成為政府采購的甲方。代表區(qū)縣政府的甲方角色應(yīng)該轉(zhuǎn)移給橫切的街道辦。街道辦更接近于需求側(cè)，由它作為區(qū)財(cái)政的信托人，成為采購服務(wù)的甲方，更合適一些。而民政部門同樣可以作為業(yè)務(wù)的監(jiān)管角色發(fā)揮作用。

對于區(qū)政府來說，支出是同樣的，只不過是由豎切的民政部門轉(zhuǎn)移到橫切的街道辦而已。而且此項(xiàng)專款專用，完全按照既定的公開程序來運(yùn)作的話，并不能顯示出它作為權(quán)力的使用價(jià)值，爭這個(gè)意義不大。除非你可以灰色或黑色運(yùn)作，而這恰恰是危險(xiǎn)所在。

其后，誰來確定哪些內(nèi)容可以進(jìn)入購買服務(wù)的范圍？最終的目標(biāo)，采購服務(wù)的支出應(yīng)占到財(cái)政總支出的多大比例，也就是說，有多少事項(xiàng)（現(xiàn)在和未來區(qū)縣政府應(yīng)向居民提供的公共服務(wù)）應(yīng)該進(jìn)入以采購服務(wù)的盤子中來？

這其實(shí)正是一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)的問題了。

老實(shí)說，這項(xiàng)工作需要對現(xiàn)在政府的工作業(yè)務(wù)流量作精準(zhǔn)的測算，某項(xiàng)工作，需要的費(fèi)時(shí)（人、日或時(shí)）及費(fèi)錢（人工、各項(xiàng)成本及耗損等）的精確計(jì)算。需要行政管理專家認(rèn)真分析哪些流程、崗位是必不可少的，哪些是不必要的。從效率的出發(fā)點(diǎn)來說，凡不需要的皆應(yīng)砍掉。有哪些環(huán)節(jié)或內(nèi)容是可以外包的？這里面的行政責(zé)任及法律關(guān)系如何調(diào)整？這部分的工作，似乎應(yīng)該由編辦、社工委等部門來做。

倘若政府采購服務(wù)支出占財(cái)政開支的比例由現(xiàn)在的僅2%提升到20%，會是什么樣的情形？財(cái)政部門是否歡迎這樣的改變？財(cái)政部門本應(yīng)只是政府的會計(jì)及出納，現(xiàn)在好像變成了財(cái)產(chǎn)所有人，雖然各政府部門都是政府的組成部分，但向財(cái)政請款卻變成了可以尋租的事情。公開的招投標(biāo)會減小財(cái)政部門的灰色權(quán)力嗎？

其三，誰來制訂招投標(biāo)的規(guī)則？我以為，這個(gè)應(yīng)該是明確而無爭議的，只能是立法部門，也就是人大及其常委會。現(xiàn)狀僅由某個(gè)行政部門就確定了相關(guān)的游戲規(guī)則，這顯然不夠嚴(yán)肅。

最后，誰來評價(jià)采購服務(wù)的質(zhì)量？

現(xiàn)狀是甲方在做此項(xiàng)評估。從法律關(guān)系上來說，甲方招標(biāo)，甲方評價(jià)，似乎沒有問題。然而政府采購服務(wù)的目標(biāo)，往往并不是為了自己享用，而只是作為自己直接承擔(dān)服務(wù)職能的替代方案，服務(wù)的使用者其實(shí)是居民。政府無論以何種方式提供服務(wù)，其目標(biāo)只能是使用者——居民的滿意程度。因此，關(guān)于采購服務(wù)的評價(jià)機(jī)制，倘若不由居民作為主要的評價(jià)主體，那就不能達(dá)到原本的目的，失去了正當(dāng)性。

居民評價(jià)的方法，可以有多種。一種是居民直接評價(jià)，問卷調(diào)查也好，直接投票也好，均是直接方法；一種是由民意代表來作出評價(jià)，比如由居委會代表居民作出評價(jià)（這方案的前提是，居委會真正由居民選舉產(chǎn)生）；也可以由居民（居委會）委托的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)。

在民政部門主導(dǎo)的采購服務(wù)中，也在嘗試引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，但是這第三方卻是由政府委托，只對政府負(fù)責(zé)。因此我認(rèn)為，應(yīng)該由居委會委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來評價(jià)服務(wù)質(zhì)量。

當(dāng)然，所有的信托、代理人制，均不如居民直接的民意表達(dá)最具合法性。以現(xiàn)在IT技術(shù)發(fā)展的程度，做到這一點(diǎn)并不難。還有更釜底抽薪的辦法，直接由居民以其購買行為來作出服務(wù)前評價(jià)，也就是說，仍由政府財(cái)政出資的購買行為，采購決策分散到居民那里，由其決定購買何者的服務(wù)。在IT和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展到今天的程度，做到這一點(diǎn)也并不難。

問題在于，政府愿不愿意。