三中全會后的能源改革

三中全會《決定》對能源領域改革的論述分為兩個層次，一是總體改革論述，諸如“使市場在資源配置中起決定性作用”、“積極發展混合所有制經濟”、“推動國有企業完善現代企業制度”等，也涵蓋對能源領域改革的指導；二是直接對能源領域改革的論述，比如，“自然壟斷行業，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”，“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格”，“健全能源、水、土地節約集約使用制度”等。

三中全會對中國下一步能源改革提出了重要指引。如何進一步貫徹三中全會精神，推進能源領域改革？中國能源政策與戰略圓桌會第一次會議對此進行了深入研討。中國能源政策與戰略圓桌會由第一財經研究院發起，本次會議由第一財經研究院與中華能源基金會合作舉辦。

市場要在能源配置中起決定性作用

近年來，我國能源產業規模日漸擴大，產業體系不斷健全，為經濟社會發展提供了源源不變的動力。但是，能源在傳統計劃經濟時期是高度計劃管理的領域。改革開放以來，雖然在市場化方向邁出了步伐，但計劃與市場并存的問題仍很突出。

解決對能源市場屬性的模糊認識

剛剛召開的十八屆三中全會通過了“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”，《決定》提出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用。從過去發揮“基礎性”作用，到現在發揮“決定性”作用，這一表述上的變化，體現了中央對市場化改革的堅定決心。

能源是不是商品？是一般商品還是特殊商品？能源的配置是政府發揮主導作用還是市場發揮主導作用？這些問題在能源界一直有不同看法。事實上，能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關系決定價格，絕大多數能源品種不存在市場失靈的問題。在世界上，無論是能源富集國還是資源貧乏的國家，只要是實行市場經濟體制，就會把能源當作商品。過去一些對能源行業干預較多的國家，現在也在進行市場化改革。

大幅度減少能源審批事項

《決定》提出，要進一步簡政放權，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批。這些思想在能源領域引起了廣泛的討論。

如果我們承認市場可以在能源配置中起決定性作用，就應當重新審視現在的能源審批權力和政府職能定位，大幅度減少政府對能源領域的干預。相關政府部門應當將過去的以批代管向事中、事后監管轉變，向自然壟斷環節監管轉變。

目前制定了很多細分領域短期和中長期的相關規劃，這成為管理能源行業的重要依據。對經濟社會發展的重要領域制定規劃是必要的。只有經過規劃，發展才能心中有數。但是，現在出現了規劃數量越來越多、約束性越來越強的趨勢，這是值得引起注意的問題。

三十多年來，我國對計劃體制改革的一個重要成果是，認識到規劃和計劃總體上是指導性、預期性的，而不是指令性的；規劃的制定過程是各方面凝聚共識、完善政策的過程，而不是下達任務、銜接任務的過程。因此，行業發展不需要規劃過多過細的指標，更不應以完成這些指標為由干預能源企業的自主權。

電力、油氣應當網運分開、放開競爭性業務

《決定》表述中沒有直接提到“能源”或“能源改革”，《決定》的語言是高度概括的，文件中提出，對自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務的改革。能源領域中的電力、油氣行業中都有網絡型業務，如電網、石油天然氣管網，對它們應當實行網運分開的改革?！稕Q定》還要求放開石油、天然氣、電力等競爭性環節價格。

電網系統怎樣網運分開、放開競爭性業務？2002年實行的電力體制改革中，對原有國家電力公司進行了拆分，組建了兩大電網公司，五大發電集團，四個輔業公司，組建國家電監會，打破原國家電力公司垂直運營、高度集中的體制?？梢哉f，電力體制改革在所有網絡型壟斷行業改革中起到了先行先試的作用。

但是改革的任務并未完成。在發電環節，國家計劃管理的程度仍然很高，電廠的發電量、電價仍由國家制定。電網集購售電主體為一身，輸、配、售電仍然上下游一體化經營，電網企業覆蓋了電網資產運營、工程施工建設、電力系統調度、電量財務結算等業務。近年來又收購了一些上下游企業，從事非主營業務。

深化電力體制改革應當進一步完成廠網分開和主輔分離的任務，實施交易或調度獨立，取消不合理的發電量計劃。讓發電方與購電方直接進行交易，形成多買多賣的電力市場。同時，政府對電網企業應當單獨定價、單獨監管。最終建立起上網電價和銷售電價由市場決定、輸配電價由政府嚴格監管的電價體系。

油氣領域改革和油氣管網的網運分開，似乎此前沒有被特別關注過。目前，油氣體制改革還沒有破題，甚至連一個完整的方案都沒有。這次《決定》應該說是提出了一個油氣改革的方向。我國的油氣行業由若干國有大企業上下游一體化經營，可以說，管網是其保持壟斷地位的重要環節。以管網改革為突破口，進行油氣體制改革是完全可行的。

但相比電力體制改革，油氣體制改革在研究深度上還有一定差距。油氣領域目前只做到了部分業務政企分開，有些政府職能還在企業手中。沒有政府機構對油氣管理網進行監管。

從放開競爭性業務角度來說，雖然2010年出臺的“新36條”提出，允許非公經濟參與油氣開發，允許參股國有企業，但實際的運營主體還是三大油企，并沒有允許其他主體以獨立法人的資格進入到這個行業。按照“決定”的要求，油氣領域改革還有很大空間。

價格改革應與能源體制改革協調推進

《決定》提出，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。那么哪些是政府定價的環節，哪些是競爭性環節？

政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，也就是我們說的電網、油氣管網。單獨的價格改革很難實行，必須與行業改革協調推進。當前的市場環境不同于改革開放之初，只要放開價格就可以釋放生產力。如果僅僅把價格放開，由壟斷企業定價，會使它們更方便地利用市場支配地位獲取更高的壟斷利潤。這種情況非常糟糕，甚至不如現在的政府定價?！稕Q定》關于價格改革的闡述，是與壟斷行業改革同時提出的。

也就是說，未來國家不應是一步放開所有政府定價，而是在厘清自然壟斷業務和競爭性業務的基礎上，放開競爭性環節的價格，政府對網絡型自然壟斷環節定價。同時還要監管網絡的成本、收益及是否向第三方安全開放。

價格市場化是改革的關鍵

當前推進能源改革的一個重大契機就是三中全會的決定。《決定》中與能源改革相關的內容一是正確的，二是說清楚了。完全可以滿足指導下一步能源、電力體制改革理論與實踐的需要。

電力最有條件率先實現改革突破

在三中全會決定里面，提到了能源領域不少行業的改革。我認為，電力是最有條件率先突破的。為什么？就是因為“網運分開”，即電力的“廠網分開”，十年前已經基本實現了。

2002年根據5號文件開始實施電力廠網分開，2003年基本完成重組。這是共和國歷史上最大規模的國有企業資產重組，涉及上萬億的總資產，更為重要的是，各方面公認，電力“廠網分開”的重組改革效果明顯，十分成功。這意味著，電力在2003年就已經實現了十八屆三中全會定的“網運分開”的改革，如此超前！相比之下，其他行業、領域還沒有動靜，有的還處于政企不分階段。前一段鐵路行業成立了總公司，僅僅相當于電力行業1996年成立國家電力公司的改革進度，相差17年。所以，電力行業過去發揮了市場化改革先行先試的帶頭作用，盡管后來改革停滯多年，但至今無疑還是最有條件率先實現改革突破的行業。說它最有條件，還體現在電力對國民經濟和人民生活的影響事關重大，改革的紅利巨大，屬于李總理講的：牽一發而動全身的行業改革。

以改革推動紅利釋放

我國現在很大的問題是占全部用電量80%多的工、商業用電量，電價太高，一度電超過一元錢的越來越多，與中國作為發展中國家的經濟地位極不相符，致使國民經濟在國際上缺乏競爭力。其根源是電力行業、能源行業整體效率過低。

中國其實能夠實現非常低廉的能源價格。去年媒體報道過對山東魏橋民營企業電力系統的爭論。魏橋一個鎮子的獨立電力系統已經發展到300多萬千瓦，一直是“孤島”運行。在去年電煤價格上千元錢的情況下，其自供電實際的工業和民用平均成本不到四毛錢。8年前它整個運營成本不到3毛錢，這說明中國電力的效率能夠實現這么低廉的價格。魏橋就是因為孤島運行，其能源成本、電力成本非常低，紡織、電解鋁都是世界最強和最大的企業，年產值超過1600億元。我認為如果搞成競爭性的電力市場，中國經濟能夠煥發出來的紅利之巨大是難以估量的。

十年前的“廠網分開”重組，僅僅將發電環節獨立出來，僅給出了電力市場競爭的前景，就使發電領域的效率大幅度提高，很快扭轉了過去“審批定價機制”造成成本不斷增加的勢頭。幾年之內，水、火電工程造價降低了一半。粗估十年間在電站建設環節上少用資金近3萬億元，大幅度提高了發展效率。年度新增發電裝機規模從改革前的一兩千萬千瓦，迅速增加到一億多千瓦，一舉解決了困擾我國經濟多年的電力供應能力和電力建設資金缺乏等問題。

從這段歷史可看出，改革能夠收到紅利，能夠收到巨大的紅利！

電力行業市場化改革的思路和步驟

能源行業一些領域有著自然壟斷的性質。改革要做的事情，就是要把自然壟斷和競爭性領域分開，即：網運分開。帶有公益服務性質的自然壟斷領域由政府單獨管理、單獨定價，嚴格監管。其他部分都要實行市場化，放開價格，將市場供需形成價格的機制引入競爭性領域。對此，《決定》的闡述是非常精確的。

電力體制改革理應遵循這個思路。應當看到，2002年的5號文件和現在的三中全會《決定》對此如出一轍。電力行業雖然早已實行了“廠網分開”，但電價改革停滯不前。時至今日，管理部門還要繼續完善對競爭領域電力的成本定價機制，這就有違全會《決定》的改革方向了。5號文件是中央政治局常委會討論通過的，但這個改革方案不了了之，改革進入到廠網分開就走不下去了。

電力有條件率先改革，那么下面做什么？我認為就干兩件事，而且這兩件事一定要有先后次序。第一步，盡快給各個電網企業單獨定價，實現電網企業的收入與發電企業售電和電力用戶購電脫鉤。這件事不做的話，后面的電價改革就沒有條件推行，比如會鞏固計劃內、外雙軌制電價體制，電力市場交易將變成向計劃外電量尋求優惠，這對改革是十分有害的。第二步就是放開電價，政府不再定價，而是由發電企業與電力用戶通過電力市場交易形成電價。

關于第一步，國家對電網企業定價的時候，要按照5號文件確定的6個區域電網經營范圍，作為全國6個區域電力市場基本單元。5號文件對區域電網的描述是“實之又實”，各省級電網公司是區域電網公司的子公司或分公司。對電網定價可以“先粗后細”，可先用現有的購售電價差為基礎，形成各電壓等級的輸、配電價。以后逐步過渡到對電網企業按照“資產利潤率”嚴格管理考核的、比較精確的定價方式。

關于第二步，放開電價。大家常說的“大用戶直接購電”是不準確的。我們在英國看到，所謂大用戶直接購電，是英國開始實施放開電價的時候，分為幾個電壓等級，逐級、限期放開電價的做法。不是說大用戶就可以直接購電，而是要從高電壓等級的大用戶開始，逐級放開，直到低電壓的小用戶。放到哪一級，哪一級的用戶必須實行合同購電，否則無電用。

“競價上網”現在完全可以不搞。競價上網是非常好的發明，但是英國2001年實行新電力交易辦法，全部電力都要求通過交易合同購電，競價上網就停掉了。現在購電合同全世界都通行，電力調度就是調度合同，電力價格都在發電廠和用戶所簽合同中做出約定。從大用戶到小用戶，花一年的時間，經過幾個電壓級別的放開，就可以將占全部發電量85%左右的工業和商業用電改為合同定價，剩下的15%左右的電量（居民生活用戶、農業生產），可以在一段時間里執行政府指導定價。以后隨著零售環節市場化的深入，再逐步放開。

國企改革要推進資產流動

股份制最重要的優勢，是把企業的資產界定之后，讓它可以在資本市場自由流動，哪里實現的價值最高，資產就流哪里去。并購、買賣、入股全都是資產流動的形式。但是，央企雖然上市了，資金卻是不流的，只進不出，我把它叫貔貅附體。貔貅是中國的神獸，只吃不拉，可以放在家里聚財，但是完全違背自然規律。中石油、中石化等等，都是因為要保值增值，資產不能流失，不能流動。

當資產積累了以后，一定是逐漸低效的。中石油的例子很明顯，2007年中石油回歸的時候，它的總資產是12000多億，去年底是25000多億，這個數字很漂亮，符合增長率年21%。2007年的時候，它的營業額8500億，去年22000億。但是凈利潤呢，去年是2007年的79%。每股凈回報是2007年的76%。

過去11年，中國三桶油海外并購總投資是1797.5億美元。這段時間，這三家公司賣出多少呢？賣出了55.9億，等于凈投資凈值增1040億。美國我也列了三家，同樣這段時間，共并購投資594億，同期賣出419億，買賣相抵，凈增油氣資產90億。中國三家5年凈增的油氣資產，是美國同行的11.5倍。歐洲我列了四家公司，同樣是5年，這四家公司5年并購投資511億，資產出售965億，是資產的凈出售，而且是中國公司拿了。美國這500多億美元的投資，埃克森一家是440億，買了天然氣公司XTO，賣出的都是石油資產。中國買入的都是石油資產，一項天然氣資產都沒買。

過去這幾年，我把它稱作“中國并購時代”。過去我們投資1000多億美元，獲得了1億多的份額油，這1億多的份額只有10%拿到國內，剩下90%都在國際市場賣掉了。但未來，這些東西是玩不轉的，出手得越晚，砸在自己手里越多。改革需要資產可以流動，打破壟斷也可以從這著手。

中國常規探明石油儲量是220億桶，美國探明石油儲量240億桶，儲采兩國比差不多，但美國采收率高，已經超過50%了，中國的采收率還在30%。為什么？主要就是因為三桶油結構很單一，形象說叫做“大雞難吃小米”，很多邊際下的油田是開采不出來的。美國的產業鏈是大公司、中公司、小公司、個人，因為一條龍配套，所以采收率很高。而中國沒能配套，因為法律界定只有三桶油才能開發，油氣資產出不去。

改革要有自然搭配，要有一條完整的生物鏈，效率和資本最優的搭配，這才能把采收率提高。而且這么一來，也可以培育一批多元的石油上游主體，之后就方便形成現金流，進而可以參與非常規油氣資源的開發，形成良性循環，而國土資源部和能源局就起到評估和監管作用即可。所以，我認為把邊際油田劃出來，公開招標，是比較現實易行的打破壟斷的路徑。

培育市場競爭主體才能打破壟斷

下一步深化電力體制改革，但到底怎么改，目標是什么？我也做了一些思考，改革的目標無非兩個，社會目標——保證清潔、經濟、可靠的電力供應；行業目標——實現電力企業永續經營與可持續發展。實現的途徑，目前爭議很大，我個人感覺有三種：

第一種思路，還是堅持國務院電改5號文件，也就是拆分的方案，現在基本做到了“三分開”（政企分開、廠網分開、主輔分開），還沒有輸配分開、配售分開，這個聲音還是非常強烈。第二種思路，必須立足國情，不能簡單照搬國外模式，反對以全面拆分和私有化為導向的“破碎式”改革，堅持“輸配電一體化、電網調度一體化”，“全國一張網，電從遠方來”。第三種思路，要與時俱進，既不可能完全按照5號文件來，也不可能按照電網的思路來，以市場化改革為原則，以調度獨立與電價改革作為突破口，同時賦予電力改革新的內容、新的目標，如怎么樣建立起一個低碳的電力系統、怎么樣鼓勵節能減排、怎么樣增加用戶的選擇權等。

目前，“深化改革有風險，但不改革更有風險”，堅持市場化改革方向，幾乎成了全社會以及電力行業的共識。當此關鍵時刻，熱切希望國家有關政府部門能夠挺身而出，拿定主意，借鑒國外電力體制改革的經驗教訓，從中國實際出發，綜合各方意見，繼續積極深化電力體制改革，確定新一輪電力改革的任務。我個人認為，能源企業怎么市場化改革，關鍵是要建立眾多的市場競爭主體，這樣才能打破壟斷、提高效率、促進發展。2002年電改證明了這一點。實行廠網分開，在發電側形成了國有、民營及外商等投資主體多元化，出現了全方位競爭格局。從電力、煤炭資源到裝機規模、煤炭產能，從傳統能源到新能源，從基本建設造價到生產運營成本，從新建項目到并購重組展開了激烈的競爭，而且競爭態勢愈演愈烈，競爭理念滲透到電廠建設、運營管理、并購重組各個領域，從總體上確實起到降本增效、保障供給的作用。