農地改革的城鎮化視角

2013年12月13日，中央城鎮化工作會議閉幕。中國改革開放以來召開的第一次中央城鎮化工作會議，與中央經濟工作會議同等規格、交叉套開，重要性不言而喻。

“城鎮化是當前和未來拉動中國經濟增長的最大潛力所在。”中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立說。鄭新立在我國經濟學界具有廣泛影響，曾任中共中央政策研究室副主任、全國政協經濟委員會副主任，多次參加中共中央全會、《政府工作報告》和“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”規（計）劃的起草工作。他亦是不久前剛剛結束的十八屆三中全會文件起草組成員。

在鄭新立看來，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）涉及的改革達300多項，農村土地制度改革是所有改革中最重要、影響最為深遠的、難度最大的。此外，全會把生態文明建設提到了前所未有的高度，在黨的文件里，第一次對生態文明體制系統地做了闡述和部署。

就中國新型城鎮化的政策思路和生態文明體制的具體部署，鄭新立接受了《財經國家周刊》記者的專訪。幾個小時的專訪，鄭新立思維清晰，語速飛快，能清楚準確地說出一連串的重要數據，對宏觀經濟理論和經濟政策研究，他都有較深的研究和獨到見解，但也時時透露出對農民工、留守兒童、環境保護等領域的人文關懷。

農地改革關乎城鎮化成敗

《財經國家周刊》：剛剛結束的中央城鎮化工作會議已為中國新型城鎮化的政策思路定調，你對會議部署有怎樣的解讀？

鄭新立：城鎮化是當前和未來拉動中國經濟增長的最大潛力所在。如果未來10年到20年間城鎮化率保持提高一個百分點，那么每年將有一千萬以上的農村人進入城市，為此增加的投資需求和消費需求，足以拉動未來經濟較快增長。

我們現在的城市化率是50%，如果20年后再提高20%，30%人口住在農村、70%人口住在城市的城鄉結構基本就定下來了，我們工業化、城市化的任務也就基本實現了。

《財經國家周刊》：會議提出了推進城鎮化的6大任務，其中一個任務是優化城鎮化布局和形態，既要優化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理。對此你有怎樣的想法？

鄭新立：過去幾十年，中國的城鎮化都是循著一條人口和資源不斷向北上廣深等超大城市聚集的道路推進。上千萬人口的城市以后不能再搞了，城市發展到上千萬人口就是“災難”。

未來城鎮化將分三個層面展開。第一個層面是在以廣州為中心的珠三角、以上海為中心的長三角和以京津為中心的環渤海，形成三大都市群，這三大都市群在未來十年內經濟總量將超過2萬億美元，進而超越紐約都市圈和東京都市圈。

第二個層面是以省會為中心形成“次區域城市群”，目前發展比較好的有四個：以鄭州為中心的中原城市群；以武漢為中心的武漢城市圈；以長沙為中心的長株潭城市圈；以成都和重慶為兩極的成渝城市圈。未來在次區域城市群中，中心城市與周邊城市將靠城際高鐵連接起來，都市群和次區域的城市群也通過高鐵連接，大大小小的城市形成半小時生活圈、一小時商務圈，形成同城化、一體化的發展。

第三個層面則是以縣城為中心、小城鎮和新型農村社區為基礎的城鎮化局面，吸引更多人向中小城市分散。目前，在蘇南、浙江、珠三角等地已經有了現成案例，在一個縣域范圍內形成了半小時生活圈，比如浙江安吉，老百姓在縣域二三產業從業，但還居住在農村。房子在農村都是依山傍水，周圍竹林環繞，非常優雅清靜，生活工作很方便很現代化，農民就不需要往城里跑，這就叫就地城市化。這是一種更高層次的城市化，像德國是一個城市化很成熟的國家，但德國人討厭大城市，67%的德國人居住在小城鎮，一個小城鎮10萬人左右，主要依托一個工廠或一個銀行。

《財經國家周刊》：除了就地城市化，還是有很多農民工需要到城市落腳，會議提出了加快以人為核心的城鎮化，那該如何保障進城農民的權益？

鄭新立：我們有2億多農民工，未來要在城里市民化，最重要的就是要有地方住。十八屆三中全會通過的《決定》，涉及的改革達300多項，農村土地制度改革是所有改革中最重要、影響最為深遠的、難度最大的。

《決定》為農民工在城里扎根提供了三個條件。第一是耕地轉包。農民將承包地經營權轉包出去，別人搞規模化經營，效率高，又可以發展高附加值的農產品。然后農民到城市打工，工資加上土地轉包費，就容易跨入中等收入家庭行列了。

第二是出讓宅基地。現在中國土地最大的潛力是宅基地，城鄉建設用地一共22萬平方公里，包括縣城和城市以上的大中小城市占5萬，宅基地卻占17萬，農村一個人的建設用地面積是城市的3.5倍。宅基地這么大的資源一直沒發揮作用，三中全會把這個金庫打開了。農村宅基地流轉改革，可以增加城市建設用地，滿足城市化需求，城市房價亦自然下降。

第三是農村集體建設用地和城市建設用地可同地同權同價。過去農村建設用地是先征地變成國有，搞一級開發，再進行招拍掛，現在農村集體建設用地可以直接進入市場，無論是集體收入，還是分給老百姓，都是一個大紅包。

此外，我國有3~4千萬留守兒童在農村，父母離開他們去城市打工，給他們幼小的心靈留下很多創傷，如果農村的宅基地可以賣掉，他們在城里有了房子，把孩子接到城里，讓他們全家團聚，這是一件大善事。我們各項政策應推動這種農民工市民化的進程。

《財經國家周刊》：但農民工進城至今各方認識仍不一致。不贊成改革的一方擔心，“萬一進城農民失業了怎么辦，他們也不能重新回到農村，會不會淪為印度、巴西等國城市中的貧民，成為城市解決不了的問題”。

鄭新立：這種擔憂沒有必要。中國的農業和美國加州的農業相差不止100年，中國過去在理論上、政策上，長期鼓勵讓農民躺在自然經濟、小規模經營的溫床上，還要維護農戶在農村的經營主體地位，平均每個農業勞動力只種6.4畝地，永遠難富起來。

工業化和城鎮化的進程不會倒轉，第一代農民在城市能找到工作，第二代本事會更大，在城市上大學，至少讀個中專、技校，競爭力會超過第一代，他們不會再回農村了。農村2.8億的勞動力，只需要留下8000萬種地便綽綽有余，其余2億農民可以進城。盡管制造業吸納勞動力的規模已趨于飽和，但服務業容量還很大。中國第三產業從業人員占全社會比例只有36%，全世界平均水平是62%，因此未來兩億勞動力到城市能做什么？就是搞服務業。不用再糾結農民工失業問題了，因為根據中國國際經濟交流中心的調查，目前農民工失業率只有6%，但大學生失業率已經到30%了。

《財經國家周刊》：重慶市市長黃奇帆也是十八屆三中全會文件起草組的成員，“重慶地票”的農村土地改革模式會不會更普遍被推廣？

鄭新立：我和黃奇帆在一個起草小組。重慶的土地制度改革搞了四年多，它是把重慶郊區分散的、零星的建設用地，包括原來農村的板磚廠、窯廠、村鎮企業、宅基地等進行土地復墾，這些新增的耕地經國土部門丈量后，發地票給農民，農民拿地票去市場交易，需要建設用地的投資者也到這個市場去買地，然后由城市規劃部門統一調節規劃使用。

重慶如此試驗了四年，產生了四個效果。第一是賣地的收入一共200多億，農村集體拿了15%，農民個人拿了85%，有近二百億賣地的錢裝到了農民口袋里；第二是重慶市不缺建設用地，所有到重慶投資的企業都能實現項目落地；第三是四年時間內，這些零星的建設用地，不僅滿足了新增建設用地的需要，還新增了7多萬畝耕地；第四是形成了一個土地交易價格，20萬元一畝，銀行以每畝20萬的抵押向農民提供貸款，一共貸給了農民70多億，支持農民發展多種經營。

《財經國家周刊》：這些經驗對其他省份是否有借鑒意義？

鄭新立：比如河北省。河北省與北京市已經達成一個協議，北京市要疏散500萬人口到周邊地區，但是河北省沒建設用地。河北省省長張慶偉跟我說，河北很想接收過來，但是河北建設用地嚴重短缺。我建議他去把重慶建設經驗學過來，一定可以解決這個問題。

生態文明體制首次破題

《財經國家周刊》：你參加了十八屆三中全會文件的起草，全會對未來中國經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革做出了全面部署，在你看來，這些部署和以前有哪些不一樣？

鄭新立：全會把生態文明建設提到了前所未有的高度。五元一體化的五個體制里面，其他四個體制中央都專門開過會，做過決定和部署，在黨的文件里，第一次對生態文明體制系統地做了闡述和部署，也可以說是第一次破題。

《財經國家周刊》：文件中關于生態文明體制的具體部署，你有怎樣的解讀？

鄭新立：第一是《決定》中提出建立自然資源資產產權制度和用途管制制度，就是包括河流、湖泊、海洋、山地、草原等將來的產權都要明確責任主體，由這個責任主體對自然資源維護負責，而且要實行離任審計制度和自然資源損害的終身追究制度。這非常重要，是第一次提出來。

第二點就是提出建立吸引社會資金投資環保產業的市場機制，通過“誰污染誰付費”和第三方治理形成一個機制。“誰污染誰付費”是一個新提法，過去我們一直提“誰污染誰治理”。但“誰污染誰治理”很難真正得到落實，一直流于形式，實際上變成了誰要是治理了，誰就吃虧，誰要是不治理，誰就賺錢。

比如一個60千瓦的發電機組，火電廠一年的脫硫脫硝除塵成本需要8千萬元，如果企業偷排或者裝一個假設備，成本就變成企業收入了。過去我們也缺乏有效的監督手段，檢查來了，企業趕緊把設備開起來，檢查的一走，就把機器關上，或者是白天開、晚上排污，這個實踐證明“誰污染誰治理”不行。

未來如果改成“誰污染誰付費”，企業只要排放了污染物，無論是氣體、液體還是固體，核定一個標準你要交費，然后由政府通過招標，選擇擁有先進技術、設備和經驗的企業來治理，保證把最好的設備裝上去，保證它24小時開起來。

起草的過程還有一個小插曲。原來起草的文件寫的是“試行環境污染第三方治理”，但最終在全會上討論時，國家發改委副主任解振華說這項工作已經試行有段時間了，應該改成“推行”。就改了一個字，我們未來在治理霧霾等問題時，相關工作可能要提前好多年。

《財經國家周刊》：一講到環保不少人就提到必然影響經濟增長，發展仍是未來中國的重要任務，如何處理二者的關系？

鄭新立：之所以一講到環保就提到必然影響經濟增長，是因為我們過去還沒有找到一個共享性的公共產品市場價值補償機制，說白了就是新鮮空氣人人都在享受，它不像別的商品一樣要通過市場購買，如果一個企業為新鮮空氣做出貢獻，有了投入，但這個投入如何產生利潤？如果投入不能取得回報，光是靠企業覺悟，那肯定是干不成的。現在就找到了這樣一個機制：“誰污染誰付費”，推行第三方治理。

《財經國家周刊》：在你看來，環保產業是否將成為一個新的投資熱點？鄭新立：對環境生態的投入，同樣可以產生GDP，可以產生利潤，可以增加就業，這樣就將形成環保產業的龐大市場。包括脫硫脫硝、除塵、水污染治理等專業技術會得到長足的發展，并能創造出可觀的稅收及就業。

今年以來，在華北、華東地區連續出現的大面積霧霾天氣引起了全社會的關注和憂慮，與此同時我們還要看到，由于大氣的污染，在我們首都北京肺癌的死亡率已經上升為第一位，呼吸道疾病的發病率每年以兩位數的速度上漲。這樣的嚴酷現象，不能不引起我們的反思。

應該利用市場機制，拉動環保產業的發展，使環保投入形成新的投資熱點和經濟增長點。目前，環保部正抓緊制定《京津冀地區聯合治理大氣污染行動計劃》，一共十條，措施非常有力，這十條措施出臺后可能對環保投入形成一個熱潮。

《財經國家周刊》：在推動環保產業發展方面，還有哪些藩籬需要破除？

鄭新立：我認為首先要破除三個落后理念。第一，要破除強調環境保護必然犧牲發展的觀念。環境保護和發展是可以統一的、協調的，而且環境的優美為人類創造一個適于居住的良好的環境，本身就是我們發展的目的和內容之一。

第二，要破除“煤電便宜，所以要重點搞煤電”的觀念，忽視風電、太陽能發電等可再生能源。現在煤電的成本看起來1度電只有4毛多錢，風電、太陽能1度電要8毛到1塊，但我們把環境成本、人的健康成本、醫療成本、人們壽命縮短的成本也全部算進去，那么煤電的成本可以說已經接近或者是相同于可再生能源的成本，再也不能用這個觀點指導經濟工作了。

第三，要破除認為“環境治理可以慢慢來”的觀念。有人認為英國治理霧霾用了50年時間，我們著什么急呢？我認為在3-5年內，治理霧霾可以取得明顯的成效，很多人說不可能。英國當年治理霧霾還沒有治理的技術，現在世界上治理大氣污染，脫硫、脫硝、除塵的技術都是現成，而且絕大部分設備國內都可以制造，現在要錢有錢，要技術有技術，原來缺機制，現在機制也有了，我相信治理大氣污染在3-5年見到成效是有可能的。

鄭新立簡介

鄭新立，1945年2月出生，河南唐河縣人。1969年8月畢業于北京鋼鐵學院。曾在原中共中央書記處研究室、國家信息中心、國家計委工作，曾任國家計委政策研究室主任、副秘書長，中共中央政策研究室副主任，2009年4月任中國國際經濟交流中心常務副理事長。多次參加中共中央全會、《政府工作報告》和“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”規(計)劃的起草工作，長期從事經濟理論和經濟政策研究，四次參加三中全會（第十四屆、十六屆、十七屆、十八屆）文件起草。