緩沖地方債風險 市政債呼之欲出

刊發于總2042期《中國經營報》[本周視點]版 0條評論 被次查看收藏

種種跡象顯示，中央決策層已將控制和化解地方債風險列入了議事日程。

中央經濟工作會議將著力防控債務風險單獨列段，作為明年經濟工作六項主要任務之一。此外，中央組織部發布通知，要求加強對政府債務狀況的考核，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究。

如何實現從源頭治理，把隱性的、不規范的債務顯性化，大力推廣市政債成為破解地方債風險的有效手段。消息稱，目前針對此問題，財政部和央行等部委已經啟動市政債的研究工作。

據了解，此項研究的政策指向是化解地方債風險和為城鎮化融資，基本原則是發展真正意義上的市政債，即由原來代發代辦的地方債轉向自主發行的市政債。財政部財科所一份報告稱，市政債的推出將對未來地方債務規模摸底工作起到幫助作用。

市場預期，管理層在論證和認可此項研究后，或將于2014年兩會后正式啟動市政債試點。

債務顯性化

“推進市政債，就是以地方政府為發行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，把一直以來地方政府的隱性、不規范債務轉變成顯性、規范債務。”中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇說。

在“中國地方政府債務論壇”上，與會專家認為，目前地方政府性債務，不是數量太多，而是方式不對。如果問題持續下去，最后會釀成巨大的債務與金融風險。

這種“方式”無疑就是發債主體多元化造成的債務不透明化。

根據《預算法》和《擔保法》規定，地方政府不能直接負債，也不能為債務提供擔保。在法律禁令限制下，地方政府控制的融資平臺公司（如城投、城建公司）成為最佳選擇。

在實際運作中，地方融資平臺由政府組織成立，公司管理層多為政府官員，地方財政對平臺進行注資。同時政府劃撥儲備土地，作為撬動銀行和社會資金的支撐，建立一個“借、用、管、還”一體的投融資運行機制。目前融資平臺主要有兩種形式存在，一種是有多個融資平臺的“重慶模式”，另一種則是單一平臺的“天津模式”。

無論哪種形式，都成為監管的難點。規范發債主體的身份是此次市政債加快進度的一個最大推力。

所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用于城市基礎設施建設的債券，發行主體是地方政府或者授權機構。

證監會研究中心主任祁斌認為，過去地方財政依靠賣地、收稅和地方融資平臺。但三四線城市的地已經賣不出去了，而地方稅收上來的錢杯水車薪，地方融資平臺市場化因素不透明，導致“錢沒有紀律約束”。

而市政債的推行無疑就是要加強人大的監督作用，即地方政府每發一筆債務都要人大的審核和預算才能最終舉債成功，避免原來政府部門內部審核、內部監督的問題，從源頭上規范發債主體。

發債需人大審批

要實現市政債發行，就要允許地方政府自行發債，核心問題就是《預算法》的修訂，需要在法律層面為市政債開辟出空間。

據了解，目前我國的發債原則基本上采用中央代發政策，除了2011年，在上海、深圳、廣東、浙江試點地方政府自行發債，今年又新增山東和江蘇兩省可以自行發債外，其他債券都以中央代發的形式，幫助地方政府實現舉債功能。

日前，據全國人大財經委官員透露，《預算法（修正案）》三審可能于2014年兩會期間完成。此前，《預算法》修訂曾經幾度延期。倘若2014年3月之前沒有完成修法，在缺少法律依據的情況下，地方政府發行市政債只會是一廂情愿。

北京大學國家發展研究院院長姚洋在地方政府債務論壇上表示，當前預算需要人大代表投票通過，如果人大票數沒過，預算就不能通過，這一點需要落到實處。“人代會設立預算辦公室，能不能挑選專業人才來審預算，然后再給大家長一點時間讀預算、審預算，通過這種方式也許能更好地約束政府。”

安邦咨詢最新的一份報告也指出，當前需要完善市政債的監管。一方面，需要調整地方政府與同級人大的關系，將財政預算及發債計劃置于人代會的監督之下；另一方面，在市政債本身的監管方面，部委間到底該如何協調，也亟待有關部門明確。

報告指出，中國債券市場原本就是多頭管理，發改委、財政部、央行、銀監會等部門各管一頭。從這個角度出發，市政債的推出可能還需要被納入中國債券市場整體改革的大框架下考察，而迄今為止，監管層并沒有太多實質上的動作。

12月16日，銀監會在落實中央經濟工作會議精神會議上明確，明年要“確保平臺貸款余額不增，結構優化，還款來源落實”。

但實際動作尚未有明確思路。

對此，北京大學國家發展研究院副院長黃益平認為，解決問題最根本的措施是要落實在硬化地方政府的預算上。“目前地方政府預算是軟約束。軟預算根本性的含義就是，你借的錢不一定要你自己還，這是地方債務最大的問題。”

在他看來，地方政府要建立資產負債表，要有現金流和負債的財務數據。“因為沒有負債表，對地方政府來說，無論借錢的人，還是借錢給別人的人，都沒有真正考慮債務本身的風險。”