告別“物的城鎮化”

告別“物的城鎮化”

編者按

中國的城鎮化無疑是本世紀最波瀾壯闊的奇跡之一，它涉及的經濟總量、建設規模和社會影響度，全世界恐怕找不到第二個可與之相比較的進程。

假如中國達到西方發達經濟體75%以上的城市化率，需要60年時間，那么，2013年可能恰恰處于中間的位置。如果套用“紅利”這個詞，那么，城鎮化帶給中國經濟的紅利還有30年。

為什么李克強總理提出的是城鎮化，而不是大家習慣的城市化？我們的理解是，至少未來10年的城鎮化，應該是眼睛向下的城鎮化，更強調中小城市的發展，更注重鄉村向城鎮演變的過程。大城市對于資本、 人才和信息，有一種天然的吸引力，它們的聚集可以通過市場去配置，而中小城市，尤其是由鄉村演變而來的新的城鎮，一段時期內則需要政府的引導和扶持，輸入特定的資源。

為什么是新型城鎮化？新，突出的是什么？我們的理解是，過去30年的城鎮化，就是一種簡單、粗暴的城鎮化，是一種物的城鎮化；而未來10年甚至未來30年，則必須是有豐富內涵的、內生的城鎮化，是一種人的城鎮化。

物的城鎮化，只是物質形態在地理空間的擴展，土地由鄉村變為城鎮，城市區域由小變大，就像北京從二環擴充到三環、四環、五環、六環；以及資金的無限堆積，資源的無窮消耗等。表現在GDP上，就是8%、9%或7.5%的增長。

人的城鎮化，則將關注的目光投向在城鎮生活的人，以及以人為核心的社會組織的構建。因為眼睛向下，所以就更注重居民尤其是新市民的醫療、住房、養老、教育和文化、就業和收入、環保和安全、法治等方面的公共服務和社會保障。顯然，人的城鎮化的內涵，要復雜、深廣得多。

只要稍稍關心過去30年經濟發展歷程，就會發現，物的城鎮化這種模式雖然簡單、直接，卻幾乎已經走到了盡頭。因為它消耗了龐大的資金和資源，最大化地惡化了環境，投入回報越來越低，邊際效率直線下降。這是在舊的經濟發展方式基礎上生長出來的一種城鎮化。

如果說舊的經濟發展方式不可持續，那么，也就必須與物的城鎮化告別。推行產業轉型，打造中國經濟升級版，必須尋找一種新型的城鎮化，以人為核心的城鎮化，注重社會和文化內涵的城鎮化。

新型城鎮化，需要一系列的創新和改革，與之匹配。城鎮管理體制要創新，城鎮投融資體制要創新，社會管理體制要改革，住房、醫療、養老等社會保障制度要改革，收入分配制度要改革，土地、稅收制度要改革。

但被過去30年的高增長奇跡所證明的舊模式，仍將有著巨大的慣性力量。直到今天，依然有很多地方政府將城鎮化看作是設立一個又一個開發區、新區，看作是吸引大量外來投資，爭取大項目，靠投資拉動經濟快速增長。必須警惕土地的城鎮化、投資的城鎮化，繼續攻陷一個又一個村莊。必須警惕在政績驅動下運動式的城鎮化，盲目建設各類新城和產業園，最終卻變成了荒蕪的死城、沒有活力的睡城，資源耗竭了，發展的機會也錯過了。

鄉愁不應被城市的霧霾吞噬。

張永生：城鎮化的驅動力不應是政府

本報記者王營北京報道

盡管城鎮化已經被提及多年，但真正上升到改革中心戰略層面，則是在十八屆三中全會所公布的《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中。在21世紀傳媒會議周“2013中國新型城鎮化案例研討暨中國幸福社區論壇”上，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副部長張永生發表主題演講稱，在中央大力發展新型城鎮化的背景下，當前應當對過去城鎮化發展思路、視角和體制進行反思。

他在接受21世紀經濟報道記者專訪時表示，各個地方之所以出現很多“造城”運動，就是因為城鎮化的主體是政府，而不是市場。

把政府的位置擺正

張永生認為，要想發展新型城鎮化，需要把政府的位置擺正，城鎮化背后的驅動力不是政府，而是市場。目前國內出現的造城運動，反映出當前城鎮化是以計劃經濟為主導的思維，而這都是政府力量過于強大的結果。

張永生用一個形象的比喻解釋了為什么會有城市。“兩個關鍵詞，一個是‘交易效率’，另外一個是‘公共產品’。可以想像，如果汽車的生產分布在各個鄉村里，汽車產業是沒法發展起來的，但當大家集中在一塊交易，就可以進行高效率的分工，生產力會提高，經濟也會增長。所以，城鎮化、工業化與經濟增長，它們是一個銅板的兩面，我們不能夠拋開經濟增長來談城鎮化。公共產品對城鎮化也很重要，如果類似于基礎設施、信息都可以充分共享，使用效率就非常大。”

通過上述闡述，張永生認為，對城市產生主導作用的應當是市場，而政府的角色是履行責任。“但不幸的是在中國不是這種情況，為什么？這要追溯到計劃經濟年代所采取的一些發展戰略。因此，政府要改變過去錯位和越位的做法。我們在全世界很少看到有市場經濟作用發揮很好的地方。一個好政府，政府一定是非常有效的，強有力的政府，但不是像現在的政府一樣過以行政干預的，另外是改變政府的行為模式”。

張永生認為，鑒于此，十八屆三中全會提出了一些非常實質性的改革內容。其中對城鎮化影響最大的財稅制度改革也被提及。“這個實際上是非常實質性的突破，當前的政府就是因為事權和財權不對稱，很多支出沒有相應財力的保障，所以政府要利用權力向市場尋租。”

“其次，一個重要的改革方向是改革預算制度。這是非常有力的一個制度，以前政府賣地，得到這些收入和當年的支出是掛鉤的，現在收入和支出不掛鉤，你賣多少地不意味著這些收入都能夠支配使用。所以，預算制度改革會對政府建立起一個非常強硬的約束。”

“另外，地方政府今后的考核機制也會發生變化。以前‘GDP錦標賽’使得各個地方政府成為發展的主體，現在考核指標變了，GDP將不再是那么重要的指標，司法和反腐機制都有很大的動作。”

“最后一個重要的改革方向是破解土地財政困局。改革方向將表現在三個方面，第一，土地給農民賦權。以前政府要從農民手里拿地可能相對容易，但現在不一樣了，你很難從農民手里拿地；第二，由于農村建設用地入市，政府拿到地之后想去操控價格難度也在加大；第三，以前政府賣地高收入想用在花費、支出上，但由于預算制度改革，政府再想像以前那樣花費就很難。”

農村凋敝的現狀將有所改變

張永生認為，在十八屆三中全會改革背景下，農村的現狀將有很大程度的改變。

他表示，計劃經濟所遺留的農村土地制度問題，導致市場無法有效地參與到農業和農村的現代化改革中。這不僅導致農村的土地交易市場沒有形成良好的市場，而且城市的資本也很難流向農村。比如，城市市民如果想在農村買一塊地，辦一個農莊，這是不可能實現的。所以整個經濟發展的過程中，農村僅是一個輸出對象，輸出勞動力和資本，最終導致現在非常令人擔憂的現象，一方面中國經濟高速增長，另外一方面是農村的凋敝。

因此，張永生認為，接下來，中央政府將通過土地改革打通農村和城市之間土地要素市場。城鄉壁壘一旦被打通，城市的資本和人才可以和農村之間實行雙向流動，農村的活力也會煥發出來，就不會像現在，整個農村都是沉睡中。

“接下來就是戶籍制度和社會保障制度，以及基本公共服務方面的改革，這些都是為了促進人口的自由遷徙和雙向流動。總體而言，《決定》會破除城鄉壁壘，為實現城鄉協調發展提供根本制度保障，為政府權力套上‘韁繩’，最終使得市場活力得到釋放。”張永生認為，未來中國經濟能否有脫胎換骨的變化，取決于《決定》能不能得到有效徹底的執行。（編輯藍潔周凌暉）

林澎：巨型城市的蔓延式發展不可取

本報記者荊寶潔北京報道

巨型城市北京正在變得越來越脆弱。

一場暴雨可以讓整座城市陷入癱瘓；一場大型演唱會，甚至一次宜家商場的促銷活動也可以讓這座城市的交通發生長時間滯阻；而道路擁堵是幾乎是每天、每時都在發生。人口正在不斷涌入北京，城市的承載力越來越弱。

這并不是城市規劃者們所期許的局面。

北京需要新的城市副中心

在北京科技商務區建設有限公司總經理林澎印象中，過去北京市曾經有很多綠化帶，但是它們不斷被蠶食。盡管有關部門提出了“兩軸、兩帶、多中心”的規劃理念，在現實中，北京的城市發展越來越像“攤大餅”，平面式擴展大行其道。

林澎認為，無序的蔓延式發展是不可取的，北京需要明確新的城市副中心，需要擺脫舊思維，重新梳理北京的城市功能。新的城市副中心應該是真正意義上的良性自我循環體，是活躍的細胞，而不是病態的城市腫塊。事實上，不止是北京，中國的城市發展已經走入了新的歷史時期，需要用創新的思維去應對和解決問題。

林澎在接受21世紀經濟報道記者專訪時指出，從國際大都市的發展歷程來看,如果一個城市尤其是特大型城市只有一個中心,“城市病”將會隨著城市規模的擴大日益凸顯。一般來說,綜合型大都市大多都呈現出由“單核心”向“多核心”發展的特征。東京、巴黎的做法值得北京借鑒。

如東京從1958年至今就曾三次實施“副中心”戰略。現在它共有7個副中心，每個副中心既是所在地區的公共活動中心，同時也承擔東京作為國際城市的某些職能。在7個副中心中，最為成功的當屬新宿。目前，金融保險業、不動產業、零售批發業、服務業成為新宿的主要行業，人口就業構成已接近東京都中心三區。

巴黎的拉德芳斯是副中心建設中的又一經典案例。經過近30年的建設，現在拉德芳斯已經建成商務與辦公樓面積近250萬平方米，容納公司1600多家，其中包括法國最大的5家銀行和17家企業，170家外國金融機構，還有190多家世界著名跨國公司的總部和區域總部。區內目前工作人員超過了15萬。

新的城市副中心應產城融合

而過去，北京也曾提出建設副中心，但副中心的建設難言成功。以通州為例，交通擁堵成為困擾通州的首要問題。并且，缺乏產業支撐的問題一直未能解決，職住分離的趨勢越發嚴重。

林澎認為，其中值得反思的是，過去的城市發展被“房地產模式”綁架。不唯北京，地方政府追求短期利益的現象，幾乎在中國所有城市都存在。以房地產開發模式為主導的城市建設，追求快速建設，由此產生了許多睡城、職住分離的功能區。而產業的發展需要時間，需要投入大量的精力。 “不過，通州的城市發展也才走過第一個十年而已，未來的道路還很長。”林澎說。

在新的歷史時期下，北京需要明確新的城市副中心。據了解，2013年1月22日，在北京市第十四屆人大一次會議上，代市長王安順在政府工作報告中提出，北京要加快城市副中心和新城建設，堅持聚焦通州，科學規劃，分步實施，確定起步區及相關配套政策，力爭重大基礎設施、公共服務設施和重點建設項目取得較大突破。同時，要加快順義、亦莊、大興、昌平、房山新城的建設，打造功能完備、宜居宜業的綜合性新城。

林澎建議，需要引入創新的思維來打造城市副中心。從規劃角度，過去也曾提出過產城融合的理念，土地曾被粗獷地劃分為產業區和居住區，但相互沒有任何交叉、交流。如何讓產業和城市真正的融合，使區域中的每一個細胞都有活力，這是新型發展商需要解決的問題。新的城市副中心應該是產城融合的。

此外，在新型的城鎮化背景下，解決問題的方式也應該有所改變。“真正將市場力量引入到城市建設中。”林澎說。不僅需要理念上有所改變，每一個細節都從“人的需求”出發，而不是從政績觀上出發。制度上也應有所變革，特別是土地、財稅等制度。

而具體到北京科技商務區建設有限公司正在做的事情，北京是否能在北部昌平區形成類似“硅谷”以城市創新經濟為依托的城市副中心？

林澎的思考是，一方面需要打造良好的硬件環境：便利的交通，發達的通訊網絡，高度信息化，良好的生產和居住條件。但更重要的是打造軟環境。客觀來看，昌平TBD（科技商務區英文Technological Business District的縮寫）區域具備良好的條件。周邊有大學、研究機構和風險企業，有可能引起知識和信息的匯集與交流，形成高科技產業集聚。但更重要的是政府或園區管理部門能否給進入園區的高科技公司提供資金、稅收、法律等方面的優惠政策。信用體系是否完善，能否倡導一種特殊的創業精神和營造一種獨特的人文氣氛。有了這些軟硬環境，科技新區才能產生吸引力，不斷壯大。

然而道遠路長。（編輯藍潔周凌暉）

朱中一：土地和房地產是城鎮化的重要載體

本報實習記者鄢子北京報道

中國房地產業協會副會長朱中一在2013中國新型城鎮化案例研討暨中國幸福社區論壇上明確指出，城鎮化是從事第一產業的農村勞動力向第二產業、第三產業轉移的過程，是農業專業人口從農業社會生活轉向城市生活的過程，是勞動方式、就業方式、生活方式轉變的過程，包含了經濟發展的規律。

在朱中一看來，推進以人為核心的城鎮化，產業支撐是城鎮化的重要基礎，土地和房地產是城鎮化的重要載體。房地產行業首先要關注老百姓的住房問題，就是把符合條件的農村轉移人口轉為城鎮居民，解決住房問題；其次要不斷完善市場配置和政府保障相結合的住房制度。

城鎮化應積極穩妥

朱中一說：“習近平總書記不久前在山東考察的時候講了一段話：‘城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急于求成，而要積極穩妥。’這就說明城鎮化是一個經濟規律，要積極穩妥。”

朱中一援引了十八屆三中全會決議關于健全城鄉發展一體化的體制機制的內容，“城鄉二元化結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。”他談到，這部分論述的第一段話是加快構建新型的農業經濟體系，第二段話就講到了賦予農民更多的財產權，第三段話講到了推進城鄉要素的平等交換和公共制約的均衡配置，第四段話才講到了完善城鎮化健康發展的體制機制。

他認為，這一思路的形成基于城鎮化的經濟規律。當工業化發展以后，才容易進入規模經營、合作經營階段。只有在構建新型的農業經營體系以后，人口的轉移才能成功。在轉移和城鄉一體化過程中如何賦予農民更多的財產權力，是至關重要的；然后推進城鄉要素的公共資源均衡配置，才能完善城鎮化的健康體系。

“這就說明，在城鄉一體化過程中，城鎮化首先關心的是農業的現代化、構建新型的農業經營體系。只有這樣，農村才有富余的勞動力出來；只有這樣，咱們才能處理好城鄉的協調發展關系。”朱中一表示。

土地和房地產是城鎮化的重要載體

朱中一談到房地產業在城鎮化當中怎么定位的問題。

“在城鎮化過程中有幾個基本的要素：以人為核心是第一要素；產業支撐是重要基礎；產城融合也是一大要素；土地和住房是重要的載體，是城鎮化的重要保障。”

在朱中一看來，要推進以人為核心的城鎮化，房地產行業首先應該要關注老百姓的住房問題，把符合條件的農村轉移人口轉為城鎮居民，解決住房問題。“在城鎮化過程中，住宅業是為老百姓住有所居服務的重要民生行業，非住宅的商業地產、旅游地產、產業園區地產等，是為相關產業的轉型升級提供配套服務的基礎性產業。”

他認為，推進以人為核心的城鎮化，需要不斷完善市場配置和政府保障相結合的住房制度，為擴大就業服務。“要完善雙軌制的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、價格基本穩定的一個供需格局；既要增加新增的住房供應，又要盤活存量；既要新建又要發展和規范二手房市場和租賃市場，同時還要考慮將進城落戶的農民工的宅基地和房產作為資產流轉，提高他們在城市里購房和租房的能力。”

朱中一稱，房地產市場差異化問題已經顯現。現在北上廣深等一線城市，住房供不應求，房價上漲很快，但是不少三、四線城市存量的消化壓力也不小。現在存量房、待售商品房面積的增加主要是三、四線城市的現象。

朱中一建議，在貫徹雙軌制住房工業體系的時候，不要與保障房市場的供應截然分開。他舉例道：“像北、上、廣、深這些城市，特別是北京，應考慮增加商品房的供應。但是供大于求的城市的政府怎么通過控制多余住房、控制租賃住房，很多城市都在探索。像貴陽可以把中小套型的房子租來，政府加一些補貼，租給符合條件的中低收入家庭，這樣政府也可以少建一些保障性住房來達到這一目的。”（編輯藍潔周凌暉）