新型城鎮化：規劃要走立法這條路

法治周末記者高原

2013年歲末，剛剛閉幕的中央農村工作會議將城鎮化時間表進一步細化，提出了三個“1億”目標。所謂三個“1億”，即到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。

此前不久，中央城鎮化工作會議剛剛閉幕。前后相連的兩個中央級會議，明確了城鎮化的工作目標和工作進度。

“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁?！痹?013年12月12日至13日舉行的中央城鎮化工作會議中，用這樣詩情畫意的文字寫入了會議公報中，學界認為，這說明決策者已經意識到城鎮化是一個自然歷史過程。

目前，中國城鎮化進程正站在一個新的歷史起點上，在城鎮化推進過程中布局如何規劃？城市擴張會不會過分侵占耕地等問題，在公報中給予了回應。

會議確定了推進城鎮化的六大主要任務，包括推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地使用效率、建立多元資金保障體制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平以及加強對城鎮化的管理。

多位接受法治周末記者采訪的專家表示，注重規劃、以人為本是這次城鎮化工作會議的重大亮點。

首次專門召開城鎮化工作會議

“新型城鎮化”毫無疑問是最近一大熱詞。

2013年11月的第十八屆三中全會推出一系列改革措施細則，其中之一就是加快城鎮化建設。國務院總理李克強稱城鎮化為中國經濟增長的“巨大引擎”。

2012年，中央經濟工作會議將城鎮化單獨作為一項經濟工作任務列出，2013年中央經濟工作會議首次長達4天之久，其間同時召開了中央城鎮化工作會議，這也是中央經濟工作會議期間首次“套開”其他會議。

三農經濟研究專家、中央黨校研究室巡視員曾業松在接受法治周末記者采訪時表示，中央專門召開城鎮化工作會議，在黨史上和共和國歷史上都是第一次。

“這是一個引人關注的重大事情，也是一個開創經濟社會發展新局面的重大舉措?！痹鴺I松說。

會議提出的“新型城鎮化”指引未來城鎮化的發展道路，強調以人為本，從人、土地、資金、規劃布局、自然環境等多方面進行指引，描繪出有中國特色的城鎮化藍圖。

有媒體分析稱，地方政府官員不應再把城鎮化當成是房地產建筑工程蔓延的借口。有媒體分析指出，此次城鎮化工作會議，意味著2014年將成為中國新型城鎮化的開局年，與新型城鎮化相關的改革有望在2014年漸次展開。

而業內人士普遍的說法是，黨的十八大提出“新型城鎮化”，是在未來城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。

中國國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬在個人微博上撰文分析，會議內容顯示，今后的城鎮化將從以前只注重硬件設施改變為“軟硬結合”，“軟”指的就是推進戶籍制度改革、促進社會公平和改善生態環境。

易鵬認為，這次新型城鎮化會議明確提出要講究“順勢而為”，不要一味追求城鎮化率，而是要“水到渠成”，這或許意味著地方政府的考核將不刻意以城鎮化率為標準。

他提出，本次會議對城鎮化更多的要求就是提高質量。以前許多人對城鎮化有誤解，以往的城鎮化更多地表現在修房子、拆遷、修路，甚至建空城、鬼城的模式中發展。而新型城鎮化的要求就是要破除這些問題，要“提質”。

“提質”首先表現在，新型城鎮化是人的城鎮化。這次明確提出了，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。這意味著就是要解決這一批人的戶籍問題，這一批人在中國的2億農民工中大概有4000萬人。

目前，各項部署已進入落實期。公安部、發改委、國土資源部、民政部四個與城鎮化發展密切相關的部門，均已明確改革重點。

公安部副部長黃明日前表示，要加快戶籍制度改革的進程，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。

國家發改委主任徐紹史則表示，2014年，發改委將會同有關部門，推動出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策，研究推出促進中小城市特別是中西部地區中小城市發展的支持政策。

規劃要有法律權威性

中國虛高的城鎮化率素來遭輿論詬病。

統計顯示，去年中國按常住人口統計的城鎮化率已達到52.57%，但實際戶籍人口城鎮化率僅為35.29%，許多入城務工的農民工及家屬并未享受到平等的城鎮公共服務和社會保障。我國的真實城鎮化率遠低于官方公布的52.59%。

作為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授以及第十二屆全國人大代表，蔡繼明近年來特別注重于土地制度和城鎮化研究。蔡繼明認為，要把城鎮化與城市發展和城市建設區分開來：新型城鎮化是人口的城鎮化，核心是農村人口的市民化，而不是簡單的城市建設和空間擴張。

“造成我國城鎮化進程緩慢以及人口城市化滯后于空間城鎮化的制度根源之一是現行的城鄉二元土地制度?！彼f。

“我認為，今后推進城鎮化的關鍵是按照中共十八屆三中全會的精神，深化土地制度改革，特別是要發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，加快構建城鄉統一的建設用地市場，使農地在符合規劃和用途管制的前提下與國有土地同等入市、同權同價。”

只有這樣，才能一方面增加城市建設用地的供給，打破政府對城市建設用地供給的壟斷，從而有效地遏制地價和房價的上漲，降低農民工和外來人員落戶的門檻；另一方面，大幅度增加農民的土地財產收入，縮小城鄉居民收入差距，同時促進土地流轉和集中，實現農地規模經營，加快農業現代化進程。

作為保障規劃連續性的手段，中央城鎮化工作會議特別指出了規劃的法律權威性。

中央城鎮化工作會議強調：“城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆”，“編制空間規劃和城市規劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性”。

“所以我認為，城鎮化綱要更重要的是要有相應的配套制度和措施，如果這些沒有形成一個完整的思路，這個規劃恐怕也就很難執行?！辈汤^明對法治周末記者說。

“其他相關方面的改革力度還要加大、要深化。我想隨著土地制度、戶籍制度以及其他相關制度改革推進的情況下，掃除了阻礙城市化進程的障礙，降低農民進城落戶的門檻，城市化的進程就會變成一個自然加快的過程?！?/p>

蔡繼明認為，土地制度改革必須進行頂層設計，首先是要修改憲法第10條關于城市土地必須歸國家所有的規定，允許非公益性用地實行集體所有或個人所有(比如說宅基地)。

“只有相應地改變了上述法律和政策，城鄉統一的建設用地市場才能最終建立起來，城鎮化健康發展的體制才能逐步完善起來?！辈汤^明說。

以人為本是亮點

一直以來，農業轉移人口市民化備受關注。但由于這個群體規模巨大，短時間內要讓每一位農業轉移人口都享受到市民化待遇還不太現實。那么，如何解決這一關系到城鎮化質量提升的重要問題。

本次會議對此作出了回應：要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林在接受法治周末記者采訪時指出，這是城鎮化工作會議的突出亮點之一。

新型城鎮化核心是以人為本，此次會議提出“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。

為實現這一目標，除了會議提出的戶籍制度改革外，未來與改善居民生活相關的軟投入也將顯著增加。

“其中可能的方向將主要包括公共服務體系中的醫療、教育、養老等，以及城市基礎設施服務相關的水、電、燃氣、環保、安全防衛、園林綠化等領域。而傳統的基建投資建設領域，未來投入力度或將有所減弱。”遲福林說。

遲福林指出，人口城鎮化的過程就是農民進入城鎮就業并融入城鎮生活的過程。會議把“推進農業轉移人口市民化”作為六大任務之首，提高城鎮化的包容性，重頭戲是解決好農民工市民化問題。

農民工市民化的過程實質上是基本公共服務均等化的過程。以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動農民工“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會”。

“打破傳統城鎮化慣性，積極推進人口城鎮化，伴隨著深刻復雜的利益關系調整和發展理念轉變，這是我國城鎮化建設遇到的最大的難點。”遲福林指出。

在城鎮化亟待推進的諸多改革中，土地和人口這兩項制度從實踐和理論層面均首當其沖。中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英告訴法治周末記者，城鎮化的本義是在經濟結構升級、工業化推進過程中伴以人口調整。

“讓人口流動適應經濟調整”，而整個過程應該是人口福利水平提高、人均國民收入水平提高的過程，人口布局應堅持自由、平等、健康、公序原則。

在他看來，戶籍制度改革“并不難”，只需捅破一層利益與政府履責的窗戶紙。

遲福林也表示，實現中央確定的城鎮化目標，關鍵在于人口城鎮化的體制機制創新，改變傳統的城鄉二元結構。

而真正解開這個“二元方程”，遲福林提出了七點建議：一是讓農民工成為歷史；二是盡快打破二元戶籍結構，改革戶籍制度；三是推進土地制度改革，尤其是農村土地制度改革；四是調整人口政策；五是推進與人口城鎮化相適應的財稅體制改革；六是推進農村社區管理體制改革；七是以堅持市場主導的城鎮化為目標，調整行政區域體制；八是推進行政體制改革。