化解地方債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于預(yù)算約束硬化

關(guān)于地方政府債務(wù)，有三點(diǎn)看法：一，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在流量不在存量；二，地方債務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)來自地方政府的公司化行為及其軟預(yù)算約束；三，財(cái)政改革與政治改革是從根本上化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要步驟。

第一、地方債的問題不在存量而在流量和現(xiàn)金流。目前看來，地方債是可以解決的，但問題在于如果地方舉債的行為不能得到改善，最后終將會(huì)釀成巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

之所以說存量不是問題，有幾個(gè)方面的考慮。首先，中國的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與市場經(jīng)濟(jì)國家的政府債務(wù)不完全是一個(gè)概念。關(guān)于中國現(xiàn)在的整體債務(wù)狀況，有各種各樣的估計(jì)。中央政府債務(wù)占GDP的比重相當(dāng)?shù)汀Ｈ绻阉须[形負(fù)債（地方融資平臺(tái)的債務(wù)、鐵道部的債務(wù)、銀行潛在的壞帳和養(yǎng)老金缺口等）放在一起，總負(fù)債大概相當(dāng)于GDP的100%。這個(gè)比例和美國的數(shù)據(jù)（100%左右）、日本的數(shù)據(jù)（200%左右）不完全是一個(gè)概念，這些國家也沒有完全計(jì)算清楚養(yǎng)老金缺口到底有多大。中國這個(gè)數(shù)據(jù)和他們相比可能有所高估。

其次，中國政府的資產(chǎn)負(fù)債表總體上來看還是處于一個(gè)比較健康的水平。很多人以為政府負(fù)債就是借了錢花掉了，實(shí)際上中國政府借的一大部分錢是為了做事情，比如修橋修路。初步估算，我國國有凈資產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GDP的100%。

當(dāng)然，資產(chǎn)負(fù)債比健康并不一定意味著就能避免債務(wù)危機(jī)，因?yàn)閭鶆?wù)危機(jī)和金融危機(jī)有時(shí)候不是資產(chǎn)或資本金出問題，而是因?yàn)榱鲃?dòng)性出問題。流動(dòng)性應(yīng)該是地方政府融資平臺(tái)需要特別關(guān)注的地方?？疾?00多家地方融資平臺(tái)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)至少有2/3難以現(xiàn)金流來支付債務(wù)利息。當(dāng)然，如果平臺(tái)主要是做長期基礎(chǔ)設(shè)施投資，短期內(nèi)現(xiàn)金流不能支付債務(wù)利息是可以理解的。但如果這樣的平臺(tái)數(shù)量過大，就應(yīng)該引起高度警惕。

第二、地方債的根源在于地方政府公司化和預(yù)算軟約束。很多人認(rèn)為，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，所以導(dǎo)致了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但這可能只是一個(gè)表面現(xiàn)象，更深層次的原因包括兩個(gè)方面。一個(gè)是地方政府的公司化行為，就是指地方政府做了很多公司應(yīng)該做的事情，直接介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中去。地方官員忙著招商引資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，好處是GDP增長很快，但也導(dǎo)致了很多問題，影響了其他經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營環(huán)境，同時(shí)也影響了政府本來應(yīng)該提供的公共服務(wù)。

另一個(gè)也是更突出的問題就是地方政府的軟預(yù)算約束。軟預(yù)算約束的含義就是借的錢不一定要自己來還。這個(gè)問題導(dǎo)致的結(jié)果就是，不論是借錢的人還是借錢給他的人，都沒有真正考慮借錢人的資產(chǎn)負(fù)債表。這是最根本的問題。有一些特別注重城市建設(shè)的地方官員，很受老百姓的歡迎，也得到了很快的升遷，但是留下了一筆爛賬，要很多年才能解決。從銀行的角度、從資本的角度看，把錢借給地方政府還是很劃算的，因?yàn)樗麄兌枷嘈胚@個(gè)賬最終會(huì)由中央還上。軟預(yù)算約束在這種情況下的確是非常難解決的。

第三、預(yù)算約束硬化才能從根本上化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)稅改革的一個(gè)焦點(diǎn)在于要不要給地方政府更多的財(cái)權(quán)，或者是將一部分事權(quán)收到中央。這些討論的重要前提就是地方政府的軟預(yù)算約束問題得以解決。否則，以后的后果可能比較難預(yù)料。官員考核不唯GDP論是一個(gè)很重大的改變，但對(duì)于解決軟預(yù)算約束問題恐怕還不夠。即使在一個(gè)完全民主化的社會(huì)，地方政府也有增加開支的沖動(dòng)，這可說是一種“天性”。

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有三點(diǎn)做法值得考慮。第一，還是應(yīng)該延續(xù)漸進(jìn)改革的做法，避免一步把所有地方政府融資平臺(tái)推落懸崖。第二，化解風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是硬化地方政府的預(yù)算約束。以后市長、書記離任不但要做財(cái)務(wù)審計(jì)，更要做地方政府資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)。第三，需要同時(shí)推進(jìn)配套的行政甚至政治改革。地方政府相對(duì)獨(dú)立，甚至面對(duì)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，投資者才會(huì)真正考慮投資風(fēng)險(xiǎn)，才有可能真正硬化地方政府的預(yù)算約束。

綜上，現(xiàn)在要進(jìn)行財(cái)稅體制改革，要推進(jìn)市場化和新型城鎮(zhèn)化，都需要改變地方政府的行為。政府的歸政府，市場的歸市場，企業(yè)的歸企業(yè)。政府不要做企業(yè)，政府也不要替代市場。政府要有比較透明和比較硬的預(yù)算約束，關(guān)鍵就是有多少錢做多少事。

（作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授，本文來自北大國發(fā)院地方政府債務(wù)論壇）（編輯王芳艷）