如何利用和管控地方政府債務(wù)？

十八屆三中全會(huì)提出允許地方政府通過發(fā)債等方式拓展融資渠道，緊接著中央工作會(huì)議又提出要化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的背景下，討論我國地方政府的債務(wù)問題非常符合時(shí)代要求。下面從三個(gè)角度分析這個(gè)問題：我國地方政府債務(wù)問題的嚴(yán)重程度；地方政府債務(wù)形成和擴(kuò)大的原因；如何規(guī)范、管控地方政府債務(wù)。

一、 我國地方政府債務(wù)的嚴(yán)重程度

我國地方政府債務(wù)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。（1）增長(zhǎng)快，1996-2010年的年增長(zhǎng)速度達(dá)27%，其中個(gè)別年份的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)字。其中1998年實(shí)行積極的財(cái)政政策，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)48%；2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，2009年地方政府債務(wù)增長(zhǎng)62%。（2）規(guī)模大。如果按照2010年的增長(zhǎng)速度，2012年地方政府債務(wù)規(guī)模估計(jì)已經(jīng)達(dá)到GDP的29%，遠(yuǎn)高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府債務(wù)雖已相當(dāng)于GDP的200%，但其中地方政府債務(wù)與GDP的比例近期一直在40%附近波動(dòng)；美國同樣是聯(lián)邦政府債務(wù)較多，而地方政府的債務(wù)率比較低。我國地方政府的債務(wù)率比日本稍微低一點(diǎn)，比美國高得多。（3）債務(wù)周期短，2010年還期5年以內(nèi)的債務(wù)占比70%。（4）銀行貸款多，2010年占比79%。（5）融資平臺(tái)公司舉借多，2010年占比46%。（6）債務(wù)率高。債務(wù)率是地方政府債務(wù)與地方可支配收入的比例，目前平均水平已經(jīng)達(dá)到150%。如果計(jì)算債務(wù)與本級(jí)財(cái)政收入（不包括中央轉(zhuǎn)移支付收入）的比例，平均水平高達(dá)250%。（7）債務(wù)分布不平衡，有的地方債務(wù)率達(dá)220%。

二、地方政府債務(wù)形成和擴(kuò)大的原因

很多因素共同導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的形成和擴(kuò)大，具體包括以下幾個(gè)方面。（1）地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大。中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，客觀上需要地方政府大展身手。這與我國工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是一致的，也是客觀必須。其他國家在類似的發(fā)展過程中，也是地方政府發(fā)債特別多。比如1830年代末，美國州政府的債務(wù)是聯(lián)邦政府和地方政府（市政府和縣政府）的8倍。1842年-1933年地方政府（市政府和縣政府）開始進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如高速公路、飲用水系統(tǒng)、污水處理等。1900年地方政府的債務(wù)是州政府的8倍。（2）地方政府財(cái)力不足。（3）不能量入為出，這也涉及政府的政績(jī)觀問題。（4）土地財(cái)政越來越難。（5）地方政府對(duì)中央的依賴。地方政府是不被允許發(fā)債的，它的財(cái)政赤字應(yīng)該是由中央政府填平，地方政府發(fā)的債都是在預(yù)算約束以外的。所以地方政府就存在著依賴的心理，只管借錢而沒有考慮還錢的問題。

三、 如何規(guī)范、管控地方政府債務(wù)？

（1）把部分地方政府債變?yōu)槠髽I(yè)債。既然是城市投資公司，是否能嘗試像公司一樣運(yùn)行，有收益的用收益還債？變?yōu)槠髽I(yè)債，也許能刺激地方政府的積極性，從而提高效率。（2）地方政府發(fā)債試點(diǎn)應(yīng)從省級(jí)和副省級(jí)政府開始，不要一下做到縣級(jí)政府。目前省級(jí)發(fā)債占30%，市級(jí)發(fā)債占44%，縣級(jí)發(fā)債占26%。可見，發(fā)債需求中省市級(jí)政府是主體。（3）對(duì)地方政府實(shí)行硬預(yù)算約束。如果預(yù)算約束夠硬，允許地方政府獨(dú)自發(fā)債，就要考慮地方政府是否可以破產(chǎn)的問題。除此之外，投資者也要反思。金融機(jī)構(gòu)不愿意買中央代地方政府發(fā)的債，而地方政府自己發(fā)的債很受歡迎。背后隱含的道理是這些買家并不看重債券本身的收益，而是看到其他方面的收益，比如對(duì)地方政府的一種討好、支持或是捧場(chǎng)。這種做法也不利于建立硬預(yù)算約束。（4）建立地方主要稅種。財(cái)產(chǎn)稅是一個(gè)選擇。營(yíng)業(yè)稅改增值稅以后，地方政府沒有營(yíng)業(yè)稅了，是把增值稅的更大份額劃給地方呢，還是設(shè)立新的地方稅種，比如說銷售稅？這是值得討論的問題。（5）提高債務(wù)資金利用效率。（6）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。（7）大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高償還能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，基數(shù)就變得大了，債務(wù)率也就隨之降下來了。

（作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授、中國公共財(cái)政研究中心主任，本文來自北大國發(fā)院地方政府債務(wù)論壇）（編輯王芳艷）