推進改革滿足城鎮化融資新需求

審計署近日首次公布我國政府債務“家底”--截至2013年6月底，全國各級政府債務額高達20萬億元，其中地方政府負債近11萬億元。此前召開的中央經濟工作會議已就政府債務風險提出了警示，并將“著力防控債務風險”列為2014年經濟工作的六項主要任務之一。

本次審計還發現，融資平臺公司是地方政府舉債的主體。我國城鎮化進程中形成的“土地財政+政府融資平臺負債”的融資模式，因其造成了地方政府過度負債而受到質疑。然而，推進城鎮化是未來我國經濟發展的一條重要主線。以往，城鎮化的籌資渠道主要依賴單一的財政撥款和政策性貸款，盡管在過去一段時期內已經逐漸發展出債券、股權、保險等多種融資方式，但仍未能滿足城鎮化的巨大融資需求。

十八屆三中全會與其后召開的中央城鎮化工作會議都明確提出，未來可允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，這也為城鎮化過程中如何建立多元可持續的資金保障機制明確了方向。

為了深入探討如何創新融資機制以促進城鎮化的持續健康發展，上海新金融研究院主辦的《新金融評論》2013年第6期特組織專題，發表了相關研究成果。本報本期特刊發由中國金融四十人論壇成員、國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松、財政部財政科學研究所所長賈康、中國保險監督管理委員會政策研究室主任熊志國撰寫的三篇文章，以饗讀者。 （廉薇）

中國金融四十人論壇成員巴曙松

中國已經有超過50%的人口生活在城市，目前依然保持著較快的城鎮化推進速度。現在通常認可的市場預期是2030年中國的城鎮化率將達到65%～70%，屆時將有大約10億人生活在城市。快速的城鎮化必然需要一個大規模的資金跨時空匹配機制來支撐。然而，在當前融資和財稅體制下，城市基礎設施融資依然存在諸多挑戰。所以，要進行必要的融資工具創新、財稅體制改革以及土地制度改革，打造可持續的城鎮化融資方式。

新型城鎮化產生新的融資需求

為了使基礎設施投資更為滿足高效、包容、可持續的城鎮化需求，基礎設施投資需要轉變思路：投融資主體方面，需要更多引入市場力量以在項目成立時更多考慮建成效益；融資方式方面，多元化的資金渠道來源可使社會各類資金都分享基建帶來的收益，同時也使項目建設接受市場的監督；另外，不再走“遍地開花”的老路，需要更多地考慮地方的產業轉移、人口流動等因素。各地投資的區域、領域、行業將會因已有的存量建設、未來的要素變化以及更為重要的新型城鎮化的要求而有所差異化。

新型城鎮化模式的持續推進將產生進一步的建設需求。根據測算，2012～2020年我國基礎設施投資需求總量將達40多萬億元。從未來的基礎設施投資需求結構上看，中國鐵路建設相對滯后，依然存在較大投資空間；公共設施嚴重不足，相關投資將隨著城市化進程的推進而不斷加大；城市污水的處理、燃氣管道的鋪設、城市綠化、垃圾處理、公園的建設等公共設施投資續期加大。

城市公共交通建設空間依然存在。早在2010年，英國一家咨詢公司就對全球主要國家的工作人員上班時間做了一個調查，其中國以42分鐘居首位。我國50個主要城市有1/4上班時間超過30分鐘。有研究表明，城市的擁堵正是城市的基礎設施未跟上人的發展步伐所致。

另外，農民工的市民化帶來教育、醫療以及文化等領域的均等化投資需求。戶籍制度放開以后，現居城市的從業者后顧之憂減少，其子女可以接受城市里的教育，他們也可以享受城市的醫療衛生，特別是對于受過高等教育的從業者，其文化服務需求更強。

為滿足城市基礎設施和公共服務所產生的融資新需求，中國要啟動財政、金融和土地領域的改革。

財政改革：財權和事權再平衡

財政改革的目標是克服財權－事權不對稱以及公共服務供給不足的問題。改革的路徑存在三個可能：財權改革、事權改革和轉移支付體系改革。

財權改革的空間有限，房產稅是未來地方政府的收入潛力。為了保持政策的統一性與社會穩定，維護中央政府權威，一般都將收入份額較大的主體稅種劃歸中央政府。中國當前的財權集中并不是特別強，而從各國經驗來看，在當前的經濟結構下，有很多的稅種無法下放給地方。從成熟經濟體的經驗看，財產稅或者說是房產稅是支撐地方政府收入的主要來源。中國也可以挖掘房產稅和使用付費作為地方稅收的新潛力。

事權改革的迫切性更為明顯，中央政府需要在公共服務領域承擔更多的責任。當前中國的基礎教育（中學、小學、幼兒園教育）和公共衛生兩大領域的支出責任主要在縣鄉兩級政府上；醫療保健領域的支出也主要在省級、市級和縣級的責任內。然而，越往下的政府層級的財力越有限，這容易導致公共服務的供給不足。未來中央政府需要在公共服務領域承擔更多的責任。

減少和歸并專項轉移支付是未來財稅改革的關鍵一步。中央已經在推動轉移支付結構變遷。2013年全年一般性轉移支付同比增加14.3%，而專項轉移支付僅增長2.5%。同時，可對用途相似、性質相同的專項轉移支付進行整合，調整為一般性轉移支付，這樣可以按照公式方法進行分配，更加公開透明，提高資金的利用效率。近期，中國政府也明確指出把削減、合并一批專項轉移支付項目作為財稅領域的重點改革內容。

土地改革：提升土地財政使用效率

農村集體建設用地流轉的潛在方向是“直接入市”，核心是突破政府的壟斷供地，實現土地供給市場的同地同權流轉。土地增值收益分配改革的方向則是在一次分配環節提高農民在土地增值收益中的占比，在二次收益環節，改革土地出讓金的用途，將更大的比例用于城市轉移人口的公共支出。

對于中國而言，房產稅可以改變土地收入的時間流，是改變中國目前過度依賴“土地財政”進行鎮化建設融資的可選方案。房產稅是在房產建成以后無限期獲得收入流，如果用于城鎮化建設，那么就匹配了兩者的資金與收益的期限問題。此外，城鎮化投入加大，市政建設水平提高，未來城市的土地和房屋價值將不斷提升，與之相關的財產稅就提高，城市建設未來的償還能力也會不斷增強。下一階段可以在重慶、上海試點經驗的基礎上，進一步擴大試點范圍，使之逐步成為一個潛在的、可持續的地方收入來源。

金融改革：盤活存量、優化增量

中國需要改革金融業，使之可以更可持續地為未來的城鎮化提供資金。從目前的背景來看，中國未來的M2增速預計難以有持續顯著的增長，為了使金融部門繼續支撐中國的基礎設施建設，可以考慮擴大社會融資總量，要實現這一點，則需要提高直接融資的占比，使企業債券、市政債券、中票等融資工具發揮更大的作用。

首先，從國際經驗看，市政債是地方政府最重要的融資模式，也將是中國未來最有潛力的城鎮化融資方式之一。從發達國家的債券發展歷程上來看，市政債是成熟且有效的地方政府融資手段，讓政府的投融資活動接受市場的檢驗，讓市場來定價也有利于提升市政建設本身效率。

然而，新《預算法》對地方政府自主發債并無放松，目前的提法仍然是“除法院和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。要想使市政債成為一種可行的融資途徑，中國需要在財稅制度和地方預算方面做出必要的改革，改變分權制的財稅體系。在中國，分稅制只是“適度分稅”，中央對地方有較強的控制權。在基本的財稅體系沒有改變的情況下，市政債很難有發展空間。

其次，客觀評估融資平臺和影子銀行在當前基礎設施融資中的作用，在長期直接融資途徑可以發揮顯著作用之前，它們依然是中國城鎮化融資的重要支撐。地方投資平臺雖然存在金融風險轉為財政風險的可能，但經過清理和規范后，其整體風險在某種程度上是可控的。在未來的城鎮化融資中，應在規范的基礎上，在風險可控的條件下，繼續讓它發揮作用。影子銀行的情況也類似。

另外，一定條件下，ABS、信托、資產支持票據（ABN）等金融創新工具都可以成為盤活資金存量、優化增量資金使用效率的更為市場化的方案。

為實現財政和金融體系在未來城鎮化融資中的作用，以上各項改革需要形成全面系統性的一攬子改革方案。在當前的城鎮化融資體系下，稅收體系、財權和事權劃分、土地財政、城市基礎設施融資和地方債務管理等方面的改革往往是互相聯系、彼此制約的，因此需要考慮一攬子改革方案中不同內容的協調配合以及對經濟的總體影響。有些改革內容比較容易達到共識，也容易推進，可以先行一步，有些改革的影響比較廣，則需要事前的充分試驗，方可推廣。

（作者系國務院發展研究中心金融研究所副所長；本文由作者與楊現領合作完成。因版面有限，本文有刪節，原文發表于《新金融評論》2013年第6期）（編輯王梓廉薇） 返回21世紀網首頁>>