PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 經(jīng)濟(jì)學(xué)中有個(gè)重要的“納瑟姆”曲線，它表明當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每年以約一個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，2010年達(dá)到47％。顯然，目前我國(guó)城市化正處于快速發(fā)展階段。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，此階段的一個(gè)突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問(wèn)題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關(guān)于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義，我們根據(jù)人們對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，并結(jié)合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個(gè)定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

PPP的運(yùn)行具有三個(gè)重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

伙伴關(guān)系是PPP第一大特征，其獨(dú)特之處是項(xiàng)目目標(biāo)一致：以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。

利益共享是PPP的第二個(gè)特征。PPP中需要對(duì)民營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)進(jìn)行控制，即不允許其在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。共享利益在這里除了指共享PPP的社會(huì)成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。

PPP的第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。公共部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。與此同時(shí)，民營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域?qū)τ诠膊块T而言，正是管理層“道德風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴(kuò)量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強(qiáng)調(diào)的機(jī)制創(chuàng)新的職能。

機(jī)制創(chuàng)新職能的主要指向，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中促進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。機(jī)制轉(zhuǎn)換包含兩層意思：一是公共部門由傳統(tǒng)的計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)換；二是私人部門由市場(chǎng)逐利向計(jì)劃靠攏。這種“雙轉(zhuǎn)換”可以形成一種新型的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到制度創(chuàng)新的推進(jìn)、改革的深化和資源配置效益的提升。

當(dāng)前我國(guó)開(kāi)展PPP存在諸多問(wèn)題

我國(guó)早在上世紀(jì)末就有通過(guò)PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，目前已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域采用了該模式，但存在的問(wèn)題非常突出，主要有以下幾個(gè)方面：

沒(méi)有完善的法律體系。目前我國(guó)關(guān)于PPP的相關(guān)法規(guī)，主要來(lái)自于國(guó)務(wù)院及各部門根據(jù)國(guó)務(wù)院制訂的管理辦法，同時(shí)，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應(yīng)的管理辦法。由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性及長(zhǎng)期性，這些辦法不足以支持PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機(jī)構(gòu)。由于PPP項(xiàng)目更多涉及財(cái)政資金的未來(lái)支出，有必要由一個(gè)部門來(lái)單獨(dú)管理PPP項(xiàng)目的實(shí)施，以防未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)限擴(kuò)大。

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)。我國(guó)開(kāi)展的PPP項(xiàng)目，很多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都有財(cái)政補(bǔ)貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒(méi)有將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移，政府在許多項(xiàng)目中負(fù)責(zé)“兜底”。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較短。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的一些PPP項(xiàng)目（如BT項(xiàng)目）運(yùn)營(yíng)期通常只有3-5年，不僅沒(méi)有解決政府財(cái)政融資問(wèn)題，相反被私營(yíng)部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項(xiàng)目多集中在用戶付費(fèi)項(xiàng)目。PPP的核心理念之一就是解決財(cái)政資金困難問(wèn)題，在用戶付費(fèi)項(xiàng)目中，完全可能通過(guò)使用者付費(fèi)的市場(chǎng)化方式解決問(wèn)題。

財(cái)政部門監(jiān)督和約束力弱。我國(guó)PPP項(xiàng)目一般由各部門安排，與財(cái)政沒(méi)有必然聯(lián)系，在需要融資時(shí)還要求財(cái)政部門出“安慰函”。這與國(guó)際貨幣基金組織強(qiáng)調(diào)在PPP項(xiàng)目中財(cái)政部門有一票否決權(quán)是不一致的。

總之，如果我們不對(duì)當(dāng)前使用的PPP模式及時(shí)規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督和有效控制，必然會(huì)給地方政府帶來(lái)更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

城鎮(zhèn)化投融資中的公私合作形式

首先，就基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇公私合作管理模式應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來(lái)確定。

對(duì)于已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過(guò)出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包等形式與民營(yíng)企業(yè)合作，向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，由民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。民營(yíng)企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過(guò)政府向使用者收費(fèi)。通過(guò)政府和民營(yíng)企業(yè)的合作，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用與運(yùn)營(yíng)效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府可以通過(guò)租賃－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)（LBO）、購(gòu)買－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)（BBO）、外圍建設(shè)等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。通過(guò)這種形式，可以加快提升基礎(chǔ)設(shè)施的功能和加快基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、改造的速度，也可為政府新建其它基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營(yíng)（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營(yíng)（BOO）等形式與民營(yíng)企業(yè)合作，為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

其次，在公用事業(yè)領(lǐng)域，特別是在污水處理、自來(lái)水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，一般可通過(guò)使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報(bào)。

而在公共服務(wù)方面，為最大限度滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求，理想的模式是通過(guò)公私合作的模式來(lái)提供。其要點(diǎn)是：政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。

公私合作模式需政策配合

完善法制體系。我國(guó)目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來(lái)規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對(duì)項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問(wèn)題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國(guó)務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，很多時(shí)候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們需要通過(guò)立法方式來(lái)保證在PPP項(xiàng)目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時(shí)要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。

加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。我們可以在財(cái)政部下設(shè)立專門的管理部門負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的相關(guān)工作，并下設(shè)PPP項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識(shí)（比如交通、污水處理等）的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足PPP模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。

明確政策指導(dǎo)。建議出臺(tái)支持運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目政策，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，降低政府在PPP項(xiàng)目中的成本和風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)性的強(qiáng)弱采用不同的激勵(lì)政策。

提高項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備能力。在設(shè)立相應(yīng)的管理部門的同時(shí)，建議該部門同時(shí)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與儲(chǔ)備，依據(jù)“物有所值”的理念和定量計(jì)算的方法來(lái)確定一個(gè)項(xiàng)目是否能夠采用PPP模式。

促進(jìn)能力建設(shè)。PPP項(xiàng)目涉及金融、法律、會(huì)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)，需要一大批既有理論又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。要加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，并加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度。

完善并加強(qiáng)合同管理。在我國(guó)現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營(yíng)示范文本》等，雖然對(duì)相應(yīng)的定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)、標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價(jià)格調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面出現(xiàn)不少問(wèn)題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

提升監(jiān)管管理力度。我們應(yīng)當(dāng)在不同階段實(shí)施不同的監(jiān)督舉措，在招投標(biāo)階段、運(yùn)營(yíng)階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓階段都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，可參考英國(guó)的做法。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。凡是PPP項(xiàng)目都屬于政府投資公共項(xiàng)目，特別是私人融資項(xiàng)目，雖然在有產(chǎn)出后才向投資者付款，但是，未來(lái)每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務(wù)。如果PPP項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大或總額過(guò)大，則可能給政府帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)為財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)上應(yīng)有否決權(quán)，以此防范項(xiàng)目帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)；本文由作者與孫潔合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評(píng)論》2013年第6期）（編輯王梓廉薇） 返回21世紀(jì)網(wǎng)首頁(yè)>>