15省份養老保險城鄉并軌 大整合短期內難以實現

資料圖

養老保險城鄉并軌有多難

整合城鄉養老保險從橫向加強了養老金制度建設，包括統一經辦機構、信息系統和待遇調整機制，為實現基礎養老金中央統籌和解決養老保險制度“碎片化”問題奠定了基礎

法治周末記者陳磊

2月7日，春節長假后上班的頭一天，國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。

新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農?！?和城鎮居民社會養老保險(以下簡稱“城居保”)將成為兩個歷史名詞。

江蘇省鹽城市城鄉居民社會養老保險中心副主任吳明華在接受法治周末記者采訪時表示，在基層實踐中，新農保和城居保并軌“是一個必然趨勢”。該中心隸屬于市人力資源和社會保障局。

15省份走在了前列

2014年1月，徐兆娣領取了當月的養老金115元。

徐兆娣是鹽城市鹽都區倉頭村居民。2013年5月，即將滿60周歲的徐兆娣，按照每年300元的繳費檔次，一次性補繳15年，共4500元，參加城鄉居民養老保險，財政為徐兆娣參保補貼了360元。

次月，徐兆娣符合領取養老金的條件，開始享受養老金待遇。

鹽城市，既是全國新農保重點聯系城市，也是全國城鄉居民養老保險重點聯系城市。

吳明華告訴法治周末記者，2012年9月，鹽城市并軌了新農保和城居保，“不存在城鎮居民和農村居民社會養老保險的區別”。

鹽城市自2007年開始探索新農保，選擇了下轄的射陽縣6個鎮、20個村進行試點。一年后，鹽城市出臺了《關于建立新型農村社會養老保險制度的意見》，在全市范圍內擴大試點范圍。

與此同時，江蘇多個地級市開展了新農保試點。在各地試點的基礎上，江蘇省政府下發相關指導意見，在全省建立新型農村社會養老保險制度。

射陽縣通洋鎮曙光村村民李素梅那時參加了新農保。

李素梅參加新農保還有一個小插曲。李素梅因為公公的養老問題，與妯娌吵了起來，爭執不下，兩人鬧到了村委會。在村委會，當時負責新農保事務的村委成員王曙清與李素梅攀談起來。

王曙清：“你在給老人生活費的問題上，是否考慮過自己將來的養老？”

“我靠獨生子養老。”李素梅說。

“到時候你獨生子要是像今天這樣不給錢咋辦？”王曙清說。

李素梅無語了。當天下午，李素梅就帶著錢、身份證、照片辦理了參保手續。

當時，江蘇省參加新農保的人數接近400萬人，約占同期全國新農保參保人數的三分之一。

兩年后，江蘇在全省范圍內推行城居保試點，并頒布《江蘇省城鎮居民社會養老保險制度實施辦法》。

鹽城市是該項制度的先行試點城市。2011年10月，鹽城市亭湖區先鋒街道城西村居民賈學義參加城居保，按照每年600元的繳費檔次，一次性繳費15年，共9000元，財政補貼450元。

2012年6月，滿60周歲的賈學義開始享受養老保險待遇，每月養老金標準是149元。

2012年9月，鹽城市并軌新農保和城居保，探索建立城鄉居民養老保險制度，將此前經辦兩項社會保險事務的機構整合為城鄉居民社會養老保險中心。

隨后一年多時間，江蘇13個省轄市全部建立城鄉一體的居民社會養老保險制度。在此基礎上，2013年11月，《江蘇省城鄉居民社會養老保險辦法》頒布。

統一城鄉居民社會養老保險制度的省份不只是江蘇。

今年1月24日，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠表示，目前已有江蘇、山東、河南等15個省份建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度。城鄉居民社會養老保險參保人數接近5億人。

國務院將出臺相應政策文件

鹽城市在探索新農保之時，國內包括河南省鄭州市在內的多個城市也在摸索。

鄭州市居民李峰(化名)多年前從農村把父母接到城里，戶口轉成城鎮居民戶口。2007年年底，老家的親戚有了新農保，父母還是沒有養老保險，他一個人供養兩個老人，壓力很大。

2008年8月，鄭州市推行城鄉居民社會養老保險試點，當時一共7個檔，他為父母按照每月每人160元這一檔繳費，符合領取養老金條件時每月可以拿257元。兩年后，鄭州市全面啟動“全民養老”，建立城鄉居民養老保險制度。

如今，李峰的母親已經年滿60歲，開始按月領取養老金了。

在各地試點新農保的基礎之上，2008年10月，黨的十七屆三中全會決定，建立新型農村社會養老保險制度。

2009年9月，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》公布，決定新農保首批試點規模為全國十分之一左右的縣級區域。試點區域范圍在隨后兩年間持續擴大，3年后實現了全國所有縣級行政區全覆蓋。

在這期間，城鎮居民被納入社會養老保險的制度范圍內。

2011年6月，《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》頒布。根據國務院部署，兩年多以后實現了全國所有縣級行政區全覆蓋。

對比新農保和城居保，兩者的制度結構與參數、個人賬戶與養老金計發等方面基本相同，經辦管理均由社保經辦機構負責，中央政府承擔的基礎養老金待遇均為55元，只有參保對象范圍、繳費檔次有所不同。

因此，早在2012年9月，在全國城鄉居民社會養老保險制度研討會上，人社部副部長胡曉義透露，實現城鄉居民養老保險制度全覆蓋之后，完善政策體系的重點是，推進新農保和城居保合并。

去年12月26日，人社部部長尹蔚民在一次會議上表示：“2014年，我們將整合城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。”

由此，今年2月7日，國務院決定合并新農保和城居保，這已是水到渠成之事。

對此，中國養老金頂層設計“清華方案”領銜人、清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴法治周末記者：整合城鄉養老保險從橫向加強了養老金制度建設，包括統一經辦機構、信息系統和待遇調整機制，為實現基礎養老金中央統籌和解決養老保險制度“碎片化”問題奠定了基礎。

北京市京悅律師事務所勞動法事務部主任、中國勞動法學研究會理事王向前告訴法治周末記者，合并新農保和城居保有法律上的保障。

2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》規定，省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施。

作為中國勞動立法專家，王向前參加了社會保險法、勞動合同法、勞動爭議處理法等諸多法律法規草案的專家論證、專家咨詢和具體起草工作。

人社部相關人士告訴法治周末記者，國務院決定合并新農保和城居保之后，會以國務院的名義出臺相應政策文件。

法治周末記者得到的消息證實，上述政策文件將于2月底公布。

亟需制定基本養老保險條例

一直以來，我國養老保險制度都因其“碎片化”格局而備受詬病，城鄉之間、企業與機關事業單位之間分別適用不同的基本養老保障制度。

資料顯示，目前，我國“社會養老保險”分為城鎮職工基本養老保險、新農保和城居保。公務員和部分事業單位職工，實行財政保障的退休制度——這就是中國養老制度的雙軌制。

楊燕綏向法治周末記者表示，新農保和城居保兩項制度之間差別不大，沒有什么爭議，不涉及太多技術難題，由人社部養老保險司和農村社會保險司主管，“整合相對比較容易。按工作難度來講，應該年內就能解決”。

楊燕綏認為，“整合經辦機構、管理服務信息系統”相對容易，可以方便參保人在城鄉之間流動，有利于城鎮化建設；進而“建立待遇調整機制、完善居民養老儲蓄保值增值”，可以提高制度的保障水平和調動城鄉居民參保積極性，這是一個不小的挑戰。

吳明華告訴法治周末記者，建立城鄉居民社會養老保險制度，能夠使社會保險經辦機構為城鄉居民提供均等化的養老保險服務，縮小城鄉之間差別，為建立統一的城鄉社會保障制度奠定基礎。

楊燕綏表示，兩項制度的合并“意義非常重大”，是養老保險制度一次“小并軌”，有利于促進我國養老保險制度的“大并軌”——最終促使機關公務員、事業單位職工、城鎮職工和城鄉居民養老保險制度的整合，建立國民基礎養老金制度。

楊燕綏告訴法治周末記者，中國養老金制度的頂層設計必須從“N”軌運行轉到單軌運行，但這種“大整合”短期內難以實現，所以可以將“大整合”分為兩個階段，先整合機關公務員和事業單位職工養老保險制度，再整合城鎮各類職工和城鄉居民養老保險制度。

因此，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度之后，與城鎮職工養老保險制度的銜接將成為未來政策完善的重點。

人社部部長尹蔚民去年年底表示，將制定實施職工與城鄉居民養老保險制度銜接辦法，促進參保人員在城鄉之間順暢轉移。

吳明華介紹說，鹽城市已經出臺了城鄉居民養老保險與企業職工養老保險關系轉移辦法。參加城鄉居民養老保險的農村居民，可以選擇“補差、折算、封存”等方法轉入企業職工基本養老保險。

公開數據顯示，2013年，鹽城市累計有1萬余名農村參保居民轉移到了企業職工養老保險。

在參與勞動和社會保險領域法律法規草案的專家論證、專家咨詢和具體起草工作中，王向前發現，無論是城鎮職工養老保險，還是新農保和城居保，都是以國務院文件的形式確立，從實踐的角度，規范性文件能夠保持政策的彈性，有利于制度的完善。

王向前告訴法治周末記者，規范性文件與行政法規相比，主要表現在權威性和穩定性不強，因此，隨著實踐發展，應該由國務院頒布行政法規，制定基本養老保險條例，為養老保險制度的運行提供法律保障。

王向前指出，社會保險法頒布后，為社會保險改革規定了方向和彈性空間，也需要制定包括基本養老保險條例、基本醫療保險條例等在內的單行行政法規，以更好地實施法律。

楊燕綏也呼吁，中國亟待根據憲法、勞動法、社會保險法等法律制定養老金條例，調整制度結構，分別規范國民基礎養老金和個人養老儲蓄的管理體制、運行機制、繳費與稅收政策、養老金支付以及養老金糾紛處理等事項，從而解決公平性和持續性問題。

(法治周末記者戴蕾蕾對本文亦有貢獻)