劉守英：深化土地改革面臨五大困難

從十八屆三中全會的決定來看，土地問題在我看來這幾塊有重大突破：

第一，提出允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，集體經營性建設用地進入市場，同等同權。

第二，關于征地制度，提出多元的保障機制，原來提的是補償機制，這次提的是保障機制。

第三，關于承包經營權制度。

第四，關于宅基地制度的改革問題。

第五，關于企業進入農業。

總體來講，以上幾條這次三中全會有重大突破。但是，這幾條改革都會面臨很大的困難。

壹集體經營性建設用地入市障礙

這次三中全會跟我們從十六大以來關于土地制度改革的邏輯是有一點差別。十六大以來整個改革的突破、闖關口一直放在征地制度改革。但是，后來十多年的征地制度改革一直不是很順。征地制度改革一直到常委會也沒有通過。主要的原因在哪里？征地制度改革首先碰到跟我們現在的發展模式的沖突。這次改為集體經營性建設用地進入市場，而集體經營性建設用地進入市場面臨一個很大的問題。農民可以用使用權入股或者聯營，跟其他主體進行合作開發，但是集體建設用地是可以租賃的。這個寫進去，現在面臨一個很大的問題，集體經營性建設用地如何理解它的概念和它的內涵，目前在各界對這塊的解讀差別是非常大的。如果我們把集體經營性建設用地理解為土地管理法現在規定的，就是農民可以自用集體經營性土地建設、創辦鄉鎮企業以及用集體土地使用權入股或者是聯營，那個口子是非常小的。長三角這些地區有鄉鎮企業的地方可能還有一定的空間。這塊我們現在面臨的問題是，我們上一輪整個工業化、城鎮化過程中已經用了大量的集體建設用地，不是按我們土地管理法規定講的。這個存量的集體建設用地市場在我們目前整個城鎮化、工業化過程中，土地非農化的比重非常大。比如，珠三角集體建設用地的比重在整個建設用地里面差不多占了60%，這是一個特點。在上世紀90年代改革的過程中，這些土地進入了市場，但是跟法律都有很大的沖突。

第二是我們廣大的城鄉接合部地區。按現行的法律規定，城鎮土地屬于國有，城市土地屬于國有，但是我們在征地過程中，農民的宅基地和原來城鄉接合部集體的企業用地很多。企業用地、宅基地這些土地基本上沒有轉為國有，仍然保持集體所有。我們在整個城市規劃不斷擴展的過程中，在城市區內就存在非常大比例的。比如，深圳土地面積是498平方公里，有300多平方公里事實上是在農民手上控制的。盡管轉為國有，事實上還是在農民手里。我們在北京城鄉接合部做了50個城中村的試點，集體建設用地達到89平方公里。這89平方公里差不多相當于北京老城區東城和西城總和。存量的集體建設用地叫不叫經營性用地，按土地管理法的規定，沒有經營性建設用地這個概念。

在下一步實施的過程中，我們面臨的非常大的一個困難是，按土地管理法規定，農民自用的和入股的這些土地算不算經營性建設用地？還是現在已經進入市場的處于經營狀態的這些建設用地算經營性建設用地嗎？我們在概念的界定上會面臨非常大的麻煩。

貳征地改革難推進

第二個麻煩是關于征地制度改革。征地制度改革面臨的困難在哪？十七屆三中全會就已經提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場，實施非常困難，主要原因是兩個：一是城鄉統一建設用地市場的范圍是指城鎮建設區外的這些用地，如果是非公益性的，可以直接進入市場。但是城鎮范圍區外這個圈，城市的圈是非常大的，圈外能夠進市場的規模是非常小的。第二個就是我剛才講的，征地城鎮化的模式根本沒有改變，從2003年以后尤其是2006年以后，事實上征地的規模不是縮小而是擴大了。比如，到去年我們新增的建設用地已經達到810萬畝，導致征地制度改革基本沒有往前推進。

我們的征地改革現在面臨兩個問題。第一個問題是十七屆三中全會以來，我們的征地制度改革把它放在城鎮規劃區以外。但是，城鎮規劃區以內，大量的事實上的集體土地已經在市場上，基本上是急需用征地的辦法，這些土地急需通過征地進入市場。從2008年以后，我們面臨的問題是，繼續在城鄉接合部地區繼續走征地城鎮化的模式，成本非常之高。現在到什么程度呢？我們整個土地出讓收入里面，將近40%是用于征地和拆遷。所以很多人反對征地制度改革的一個最大的理由就是說，我們盡管欺負了農民，但是保證了整個工業化、城鎮化低成本的推進。我們要告訴這些人的是，尤其在實行國有房屋拆遷條例以后，城鎮化地區繼續走征地城鎮化的模式已經難以為繼，成本已經非常高。我們面臨的第一個難點是，在城鎮土地國有的框架下，對城鎮規劃區內的土地是否繼續走征地城鎮化模式？我的建議是走不下去了，必須進行改革。改革的方式就是改變用地模式，將現在城鎮規劃區內現狀的存量的集體建設用地，采取政府、農民、集體合作開發的方式，一部分土地保證城鎮更新的過程中公共設施的用地，一部分的土地保證更新過程中土地收入用于市政的建設，另外保留一定量農民的集體建設用地，直接進入市場參與城鎮化的建設。通過用地模式的改變，來改變我們整個征地城鎮化模式。

叁承包經營銜接

承包經營權制度大家看到決定里面現在產生了非常大的分歧。我們對承包權是賦予占有權、使用權、收益權，但是對于承包經營權賦予的是抵押權和擔保權，一種解釋就是把它解釋成現在農民承包的那塊地，除了我剛才前面講的那些權，也加抵押權和擔保權。目前《土地承包法》和《物權法》對承包經營權的法律保護是合一保護的，就叫保障農民的承包經營權。但是，這個承包權和經營權我個人的理解是兩個權利：一個是承包權，一個是經營權。農民自己的地自己耕種的時候，承包權、經營權是合一的，承包權也就是他的經營權。我們現在面臨的問題是在哪？我們兩億多的人已經出去，城鄉接合部地區只有百分之幾的人在繼續搞農業，沿海地區也就是百分之十幾的人在搞農業。現在出現一個結果，承包權和經營權已經事實上分離開來，但是我們在制度上沒有做明確的分離。在地方實施過程中往往出現兩種極端的偏差：一種偏差，如果政府再強調流轉、強調規模經營的時候，往往會容易把農民的承包權搞的沒有了。比如，在這一輪很多地方搞創新的時候就出現了這種情況。農民走了以后，這個地不知道流到哪里去了，承包權就沒有了。另外一個極端是什么呢？當農民擔心他的經營權會喪失的時候，他寧愿把承包權留在自己手上。

這次全會《決定》農民土地承包權賦予占有權、收益權，未來走的人就可以放心走，不管他到哪去回來收租就可以了，他的權利不會喪失。我們要解決留下來的人好好種地，一個是土地的流轉和規模經營。規模經營的主體對經營權的需求是什么？我們賦予經營權、抵押權和擔保權，主要為了解決規模經營戶利用經營權進行抵押和貸款，來解決他在規模經營中金融的需求問題，所以也解決了我們未來新的經營主體能夠從事現代農業這個資金的需求問題。

但是接下來改革面臨一個很大的問題，我們在法律上必須將承包權和經營權分離。

肆宅基地權屬難確

這是這次爭議最大的內容，實際是三句話：第一是要保障農民的宅基地用益物權；第二是改革宅基地制度；第三是選擇若干地區慎重穩妥推進農村住房財產權的抵押擔保和轉讓。這三句話的含義加起來就是我們未來整個宅基地制度的基本制度安排。

第一句話是完善農民的宅基地用益物權，在制度設計上有很大的問題。我們用益物權在物權法里，一般意義的用益物權是三個權：占有權、使用權和收益權。但是，宅基地是在用益物權下面設置的。設置以后，宅基地的用益物權只給了兩個權——占有權和使用權，沒有給收益權。我們現在的用益物權設置里面對宅基地的用益物權是不夠的。

第二，土地管理法對宅基地的權利制度的安排存在非常大的問題。一，我們目前的宅基地基本是以集體組織成員身份來確定的，集體經濟組織成員才可以有宅基地，以外的人不可以獲得宅基地。二，宅基地無償使用。只要你是集體經濟組織的成員，你分家立戶都可以無償獲得一份宅基地。三，一戶一宅。你是這個集體經濟組織的成員，可以蓋一個宅子。四，房地是分離的。地是集體所有的，房子是你私有的。大家一聽宅基地目前的制度安排，基本一聽就暈掉了。

關于宅基地制度的改革，首先我認為對于無償取得的宅基地必須要進行改革。第二，對于只要是集體經濟組織成員就無償獲得一份宅基地這套制度安排必須要進行改革。改革的順序是什么呢？我的建議就是在城鄉接合部地區和沿海地區已經沒有再給農民分配宅基地的這些地區先行進行改革。我們在上世紀90年代末期以后，珠三角、長三角城鄉接合部地區土地越來越金貴，已經不再給農民分宅基地了。這些地區的宅基地改革基本的思路就是用財產權交換福利分配權，允許宅基地作為財產權，在這些地區充分實現。第三，宅基地管理必須加強。由于宅基地的無償分配，最后導致的結果是，農民覺得宅基地是我的，大量宅基地不夠的時候去占耕地。第四，一定要進行所有權和使用權分離的改革。為什么只給農民住房賦予了抵押權、擔保權和轉讓權，而沒有給宅基地賦予抵押權、擔保權和轉讓權？

伍經營主體爭議

我們原來是強調家庭經營的主體地位。這次《決定》是兩句話同時寫的：一塊是家庭經營的基礎性地位；第二塊是共同發展，要土地流轉和規模經營。主體共同發展以后，流入土地的主體是專業大戶、家庭農場、合作社和企業。我的觀點是，家庭作為未來農業經營的主要形式，家庭經營本身和經營規模沒什么關系，但是和農業的特性有很大關系。比如，美國98%的土地是家庭農場，農場規模四百公頃也是家庭農場。中國不是家庭經營這個形式出了問題，是我們現在集體所有制的制度安排妨礙了土地的流轉和規模經營，這是我們改革的根本方向。第二，家庭經營要賦予新的內涵。未來人口城鎮化加速以后，家庭經營除了一部分小規模農戶經營以外，另外適度規模的家庭農場也是家庭經營。這個是我們未來家庭經營主要的方向。第三就是關于合作社。合作社是以農戶為基礎組成的新的經營主體，它的核心也是家庭經營。

最后是關于企業。企業進入農業我自己是很大一個進步。我們原來是叫不提倡，事實上是禁止，但現實中大量的企業已經進入農業。這次文件寫的“鼓勵進入”。我們面臨一個很大的挑戰是，中國未來要研究企業進入農業的方式和領域，這是地方探索中非常重要的一件事。我們這幾年的調查發現，有公司大量進入農業以后，在生產領域跟農戶去競爭，尤其在大田作物上。農業主要的競爭領域在生產以外的服務端。服務領域是中國提高農業競爭力的主要方向，也是提高規模經濟的主要方向。這里面包括農產品的加工、冷藏冷鏈、種子業，還有整個技術服務和未來整個農業產業改造行業的發展。這才是未來公司進入農業發展的主要方向。

本文根據劉守英在相關論壇上的發言整理，未經本人審閱