易鵬：城鎮化要充分發揮市場作用

黨的十八屆三中全會明確指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。近期，中央城鎮化工作會議也特別提出，新型城鎮化要更加借助市場的力量。中央就城鎮化問題在不同場合的表態，都表明中國城鎮化進程要以市場為主導。

中國以前的城鎮化過程中行政干預色彩濃重，出現了一系列弊端。比如在GDP為導向的政績考核體系下，一些地方政府盲目投資，打著城鎮化的幌子片面追求基礎設施建設，使一些城市出現“空城”“鬼城”現象。而且過度投資使地方政府債臺高筑，暗藏隱患。盡管《預算法》規定不許地方政府高額負債，但地方暗度陳倉，通過城市投融資平臺來負債再進行城市基礎設施建設的現象很普遍。另外，城市發展方式粗放，城市管理水平不高。城市發展重面積擴張、資源投入，輕內部挖潛、結構調整和優化管理，導致土地產出率和資源利用效率低下；城市發展重城市形象，輕人口轉移；重新城建設和高檔地產開發，輕老城區和外來人口聚集區的改造，使一些城市相繼出現了交通擁堵、霧霾、突發性事件應急處理不當等問題?？傮w來說，中國以前的城鎮化盡管速度快，但是質量并不高。

以市場為導向的城鎮化，有助于解決過去行政主導的城鎮化所帶來的問題。市場配置資源可以獲得更高的效率，而且廣泛市場主體的參與，有利于促進社會的公平。要在城鎮化過程中充分發揮市場的作用，一要簡政放權，二要建立負面清單管理機制。

推行簡政放權，就是限制政府的權力，該由市場決定的由市場決定。依靠市場機制的力量，當前最重要的就是要處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，激發市場主體創造活力，增強經濟發展內生動力，把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。簡言之，就是要用簡政放權釋放出來的紅利來促進新型城鎮化的發展。

簡政放權一方面有利于優化市場配套，減少盲目投資，避免“空城”“鬼城”的出現，另一方面，管住政府權力，也就管住了腐敗之本，遏制政府官員的權力濫用、權力尋租、權力腐敗。

很多人會有一個誤區，認為通過改革、簡政放權來促進城市化建設是遠水救不了近火，其實一定要明白一個道理，那就是經濟發展有個預期管理。當企業尤其是民營資本感覺到未來要強化市場配置資源的基礎性作用，會進一步加強各種所有制公平參與競爭的制度建設，那么其必定會未雨綢繆的提前布局，而不是事后諸葛亮般的錯失先機。這種預期的作用，往往會將改革和簡政放權的效果前移。

此刻，最關鍵的一點是給外界傳遞出改革的信心一定是堅決的。新一屆領導班子在過去的一年里面分批取消和下放了334項行政審批等事項,重新修訂了政府核準的投資項目目錄，應該說開了一個好頭。但要想更好地激發社會、企業對于改革的信心，需要進一步展示出足夠的改革的勇氣，鍥而不舍地堅持下去，對更多關鍵的行政審批事項予以取消或下放。同時必須要及時向社會公開這種進程，讓各界實實在在地感覺到政府時刻朝著改革的方向在行動，從而提振信心，激發出活力。

發揮市場的功效，建立負面清單管理機制。負面清單原本是國際上重要的投資準入制度，所謂負面清單管理模式，是指政府規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可，即李克強總理所說“法無禁止即可為”。減少審批項目已是改革的大勢所趨，今年2月份，在省部級主要領導干部專題研討班上，李克強再次強調，要逐步建立各級政府的權力清單制度。在城鎮化建設投資領域實踐中，只要不涉及國家安全的領域，就應該積極向民營資本開放。

建立負面清單管理體制，對于政府而言，一方面可以減少行政運營的成本，更重要的是，吸引市場化的資金進入城市建設領域后，可以大大緩解政府財政資金的緊張，降低政府負債率。當前中國地方政府的隱性負債率日益提高，部分地方政府的隱性負債可能已觸及安全線。盡管地方政府的高杠桿率還沒有到引發危機的程度，但是如果不進行去杠桿化，這始終是中國經濟發展過程中的隱患。而利用市場的力量進行城鎮化基礎設施的建設，是降低政府杠桿率的根本途徑之一。對于企業而言，投資禁區的減少以及渠道的暢通，意味著可以最大限度激活企業活力。有了富有活力的企業，才有產業鏈的集聚，城市的發展才能避免空心化。

作者系國際金融論壇城鎮化研究中心主任