馮奎：城鎮(zhèn)化的功夫要下在“化”字上

經(jīng)過(guò)多年的爭(zhēng)論，大家都認(rèn)可城鎮(zhèn)化要以人為本。今后一個(gè)階段，核心任務(wù)是推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化，尤其是農(nóng)民工的市民化?？梢哉f(shuō)，關(guān)于“化什么”的問(wèn)題，理念與理論上都無(wú)異議。

接下來(lái)，最為重要的問(wèn)題是，城鎮(zhèn)化，到底應(yīng)該怎么“化”？

我的觀點(diǎn)是，未來(lái)一段時(shí)間的城鎮(zhèn)化，要在“消化”“量化”“細(xì)化”這六個(gè)字上狠下功夫。

第一，看到“消化”的意義，至關(guān)重要。過(guò)去幾十年中，我們國(guó)家的城鎮(zhèn)化速度很快。最近十年，城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.2個(gè)以上的百分點(diǎn)，每年2000多萬(wàn)人口成為城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計(jì)人口。2013年底，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.73%。龐大的城鎮(zhèn)化人口中，包含著大量的農(nóng)民工。2013年底，全國(guó)農(nóng)民工總量是2.7億人。其中，外出農(nóng)民工達(dá)到1.7億，本地有1億人。

這一群人，從50后、60后、70后，一直到00后都有，成了回不了故鄉(xiāng)，但也沒(méi)有融得進(jìn)城市的人。這樣的“半城鎮(zhèn)化”，不僅僅不利于拉動(dòng)內(nèi)需，更重要的是，將會(huì)犧牲一代甚至數(shù)代人本應(yīng)有的公民權(quán)利和幸福生活。所以，未來(lái)一段時(shí)間的城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)問(wèn)題不應(yīng)再是追求速度，而是要保持一定速度的前提下，把前階段城鎮(zhèn)化遺留下來(lái)的農(nóng)民工市民化的問(wèn)題逐步消化掉、解決好。

第二，明確“量化”的任務(wù)目標(biāo)，才能凝聚各方面力量。十六大以后，中央就對(duì)農(nóng)民工工作做出一系列部署，2006年還曾出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》。但由于只有定性描述，沒(méi)有量化指標(biāo)，結(jié)果農(nóng)民工的市民化，就變成了說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)不要的一件事。

直到2013年底，解決農(nóng)民工問(wèn)題的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、階段性任務(wù)才得以明確。

2013年底，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步明確農(nóng)民工市民化的極端重要性。中央農(nóng)村工作會(huì)議則提出“三個(gè)1億人”的目標(biāo)與時(shí)間表。也就是，到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

“三個(gè)1億人”的難度，不可等閑視之。第一個(gè)1億人，即約1億進(jìn)城常住人口的落戶(hù)問(wèn)題，涉及政府要承擔(dān)的城鎮(zhèn)化成本，涉及農(nóng)民工最迫切的“安居”、最根本的“樂(lè)業(yè)”愿望，以及融入城鎮(zhèn)社會(huì)等一系列深遠(yuǎn)問(wèn)題。而這些工作剛剛破題。以住房為例，2012年1.6億外出農(nóng)民工中，真正能夠買(mǎi)房的約為0.6%，能夠獨(dú)立租房的大概占13.5%，其他要么居單位宿舍，要么住生產(chǎn)場(chǎng)地。此外，第二個(gè)1億人，事關(guān)棚戶(hù)區(qū)與城中村改造。第三個(gè)1億人，是如何在中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)較快速度的城鎮(zhèn)化。這中間，都是困難重重。

第三，“細(xì)化”分工，才能逐步將城鎮(zhèn)化，特別是農(nóng)民工市民化的任務(wù)落到實(shí)處。

現(xiàn)在看來(lái)，地方層面在細(xì)化落實(shí)方面，已經(jīng)采取了一定措施。突出的表現(xiàn)是，31個(gè)省市的兩會(huì)，有24個(gè)提到農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)民工數(shù)量第一大省的廣東明確提出“加快戶(hù)籍制度改革，實(shí)行差別化落戶(hù)政策，逐步解決長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬落戶(hù)問(wèn)題”。此外，廣東還提出要健全居住證制度，要求“完善積分制入戶(hù)和高技能人才入戶(hù)城鎮(zhèn)政策”。作為常住人口超過(guò)2000萬(wàn)的特大型城市，北京提出“加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控”，稱(chēng)將“推行居住證制度”；上海則表示“嚴(yán)格落實(shí)以積分制為主體的居住證制度”，并要求“嚴(yán)格控制人口規(guī)?！薄?/p>

當(dāng)然，這也只是初步的細(xì)化落實(shí)。農(nóng)民工市民化的細(xì)化落實(shí)工作，需要中央與地方在責(zé)、權(quán)、利方面重新進(jìn)行界定、明確。有些職責(zé)應(yīng)該由中央擔(dān)負(fù)起來(lái)，有些職責(zé)可由地方擔(dān)當(dāng)，但中央政府必須明確在哪些政策上應(yīng)給予足夠支持。

在地方層面，農(nóng)民工市民化應(yīng)成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)。在這個(gè)方面，政府要圍繞農(nóng)民工市民化，改善制度條件，制定相應(yīng)規(guī)劃。要在推動(dòng)農(nóng)民工享受城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面，有新的操作辦法。還要關(guān)愛(ài)農(nóng)民工，全面推動(dòng)農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)、政治、心理等方面全方位地融入城市。

作者系國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、城市中國(guó)網(wǎng)總編輯