政協委員馬蔚華提案：建議修訂商業銀行法

關于進一步修訂《商業銀行法》推進商業銀行綜合化經營的提案

全國政協委員香港永隆銀行董事長招商銀行前行長馬蔚華

[提案摘要]

1995年我國頒布實施《商業銀行法》，正式確立了我國商業銀行分業經營的原則。2003年12月，全國人大常委會對《中華人民共和國商業銀行法》進行了修訂，為商業銀行綜合化經營預留了空間，但由于仍以限制為主，致使商業銀行綜合化經營進程較慢。隨著金融脫媒進一步加劇、利率市場化實質推進以及互聯網金融新型業態對銀行核心業務領域的沖擊，中資商業銀行利息占比逐年降低，經營面臨嚴峻挑戰。為了保障我國中資商業銀行穩健發展乃至我國金融市場的平穩運行，提高中資商業銀行整體競爭力，亟需再次修訂《商業銀行法》，完善外部法律環境以及提供公平的競爭環境，以全面支持我國商業銀行的綜合化經營進程，拓展商業銀行可持續發展空間。

一、背景及問題

1995年《商業銀行法》的頒布正式確立了我國商業銀行分業經營的原則。該機制對于整頓當時的金融市場混亂、防范跨行業風險傳遞、保障商業銀行穩健經營、維護金融市場穩定秩序等方面有著積極意義。但隨后國內外金融形勢發生巨變，一方面主要發達國家紛紛放棄分業經營政策，特別是美國于1999年通過《金融服務現代化法案》，修改了實施六十多年的《格拉斯——斯蒂格爾法案》，正式從法律上認可混業經營。另一方面國內金融市場日趨規范成熟，但國內商業銀行面臨金融脫媒、市場利率市場化、外資銀行競爭的嚴峻挑戰。在此背景下，本委員于2003年兩會期間作為十屆人大代表提交了《關于修改<商業銀行法>的議案》，其他銀行界人士也進行了多方呼吁。2003年12月7日，全國人民代表大會常務委員會對《商業銀行法》進行了修改，將原《商業銀行法》確立的絕對分業經營體制做了一定調整，主要體現在第四十三條，除再次強調“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務的，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資”以外，增加了一條例外性的規定“但國家另有規定的除外”，從而為商業銀行綜合化經營預留了通道，但規定仍以限制為主。此后雖然國家相關部委在基金、金融租賃、保險方面為商業銀行綜合化經營制訂了配套政策，但實際發生的個案最終均需經國務院審批，因此商業銀行仍有大量綜合化經營的需求無法滿足，影響了綜合化經營的步伐，不利于中資商業銀行整體競爭力的提升。

而與此同時，近年來我國中資商業銀行的發展空間持續受到擠壓。一是利率市場化加速推進。自1996年放開銀行同業拆借市場利率以來，我國利率市場化改革已經走過近17年的歷程。目前除了存款利率以外，貨幣市場、債券市場以及信貸市場的利率均已實現市場化定價。而國際經驗表明，放開存款利率管制正是利率市場化改革進程中最為關鍵、也是風險最大的一圈。對于長期處于利率保護的中國商業銀行而言，利率市場化改革無疑是一次浴火重生的洗禮。目前國內銀行生息資產余額超過100萬億元，利差每收窄1BP,將降低息差收入100億元左右，在其他條件不變的情況下，當利差收窄超過124BP,全行業將進入虧損區間。美國銀行業在完成利率市場化之后的1987年至1991年間，平均每年倒閉200多家銀行；韓國銀行業在利率市場化完成后，其貸款不良率從1997年的6%上升到1999年的12.9%；臺灣在利率市場化過程中曾出現過全行業虧損。二是金融脫媒進一步加劇。2002至2013年11年間，非信貸類融資規模從900億元快速增加至7.82萬億元，增長了87倍，占社會融資規模的比重從4.5%持續提高至45.2%；而信貸類融資規模僅增長不到5倍，占社會融資規模的比重從95.5%持續下降至54.8%。金融脫媒對商業銀行盈利結構的直接影響就是銀行凈利息收入占比不斷下降。2010年末，招行、中信、浦發、興業、民生等5家股份制商業銀行凈利息收入占比為84.7%，而到2013年三季度末已降至77.38%，下降了7個多百分點。三是互聯網金融異軍突起，跨界滲透加劇競爭。隨著互聯網企業對銀行核心業務領域的不斷侵蝕，銀行的資金來源和客戶來源都受到了沖擊。互聯網金融作為攪局者產生的“鯰魚效應”，打破了原有金融體系的平衡，弱化了商業銀行在整個金融體系的中心地位。

為有效應對中資商業銀行在復雜經營環境和競爭環境下面臨的困局，首先需要銀行自身加快調整業務結構，千方百計降低經營成本，并著力提升管理水平。與此同時，還需要政府部門和監管機構創造良好的外部環境，特別是為銀行業打開綜合化經營的大門，彌補利差收窄帶來的利息收入的減少。從國際經驗看，綜合化經營是銀行應對利率市場化的重要途徑，可以有效地為傳統銀行業開辟新的業務空間和利潤來源。如果國內中資銀行不能加速實現轉型，拓寬經營領域，將嚴重影響商業銀行的可持續發展。為了保障我國中資商業銀行穩健發展乃至我國金融市場的平穩運行，亟需加快修訂《商業銀行法》，支持商業銀行綜合化經營，拓展銀行可持續發展的空間。

二、建議及理由

(一)建議

由全國人大常委會再次組織修改《中華人民共和國商業銀行法》，以優化商業銀行綜合化經營的法律環境，支持商業銀行開展綜合化經營。特別是要修訂《商業銀行法》第四十三條，建議將現條款修改為如下三款：

“商業銀行在中華人民共和國境內可經銀行業監督管理機構許可從事財富管理信托業務。

經相關金融監督管理機構的審批同意，商業銀行可以投資參股或控股信托公司、證券公司、保險公司以及其他非銀行金融機構。

商業銀行不得直接投資于非自用不動產和非金融類企業，但國家另有規定的除外。”

(二)理由

如前所述，隨著當前金融市場的重大變化，我國中資商業銀行有必要通過綜合化經營盡快實現轉型，拓展經營領域，提高整體競爭力。2003年全國人大常務委員會對《商業銀行法》的修改雖然為商業銀行綜合化經營預留通道，但由于這還僅是一條例外性的規定，實踐中對于商業銀行綜合化經營的具體事項仍采取個案審批的做法，未形成常態化的審批流程。因此亟需在法律規定上做進一步的修改完善。

針對上述《商業銀行法》第四十三條的修改建議，具體理由如下：

1.由國務院授權相關金融監管機構具體負責審批商業銀行的綜合化經營事項，并制定常態化的審批流程和準入門檻。為支持商業銀行綜合化經營，經相關金融監管機構審批同意，應允許商業銀行跨業投資參股或控股其他金融機構(如信托公司、證券公司、保險公司、基金管理公司、期貨公司、資產管理公司等)。對于有較強經營實力、良好聲譽和較強風險控制水平的商業銀行，允許其進行跨業投資經營，同時要求商業銀行建立嚴格的“防火墻”機制，有效防范不同領域的風險交叉傳遞。

2.商業銀行可在得到銀行業監管機構的許可后從事財富管理信托業務。自2005年銀監會頒布《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》以來，商業銀行理財業務得到蓬勃發展，滿足了廣大人民群眾的投資需求，當前已成為我國財富管理市場主力。銀行理財從其法律實質看屬于信托法律關系，但由于《商業銀行法》分業經營的限制，銀監會只能在相關監管規定中將其界定為委托代理關系。與信托關系相比，委托代理關系在法律上存在諸多不足：對于客戶而言，其委托管理資產的獨立性、安全性不足，缺乏“破產隔離”的法律保障；對于商業銀行而言，由于地位不清晰，銀行理財產品的投資范圍與其他金融資產管理業務相比較而言有所不足。為保障銀行理財業務長遠穩健發展并更好地保障客戶利益，建議明確銀行可開展財富管理型信托業務，同時將銀行理財界定為特定類型的信托業務。

3.為了避免商業銀行直接涉足實體投資和房地產領域，引起市場秩序的混亂，仍應維持商業銀行不得直接投資于非自用不動產和非金融類企業的原則性法律要求。但之所以增加“國家另有規定的除外”的條款，是在政策上為商業銀行將來拓展業務空間預留一定的靈活性。比如，將來可考慮允許銀行在向科技創新型小微企業提供貸款融資的同時，獲得企業的部分股權或認股期權；允許商業銀行為開展互聯網金融業務創新而投資設立相應的控股子公司。