下放權力同時要設立監督體系

今年兩會是一個重要的時間節點——十八屆三中全會《決定》出臺后的第一個兩會，《決定》方案的具體實施是舉國最為關心的要事，也是兩會的熱點。

一些攻堅性改革，即看得比較準，風險可以承受的，硬骨頭的改革，需要在今年進一步硬啟動。其中，最為重要的是政府改革，簡政放權，政府的自我革命，建立權力清單制度，清單之外的，一律不得實施審批。

但放權后的“事中”與“事后”監管，在地方如何解決放權的“最后一公里”的問題？地方和中央都設立了深改辦，這個改革的執行機構如何運作？制度的建設問題引人關注。

自上而下的強力推進，正在打破權力“黑箱”。

在近日召開的國務院第二次廉政工作會議上，李克強總理指出，對目前仍保留的審批事項，要公布目錄清單，聽取基層和群眾意見。清單以外，一律不得實施行政審批，更不得違規新設審批事項。

自文化部、財政部率先公開行政審批事項目錄開始，目前共有54個國務院部門曬出了行政審批權清單，其中包括20個國家部委。本輪行政審批制度與改革前相比，個別部門的削權放權幅度達1/3。

應該說，現實中，政府與市場的界限仍不清晰。廉政建設要形成長效機制，也必然要管住政府的手。而當下的重點是簡政放權，這也是發揮市場在資源配置中的決定性作用的內在要求。

接下來，權力下放還有哪些空間？權力下放后如何保證“事中”、“事后”監管？下放到地方后，如何解決簡政放權“最后一公里”？帶著這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩。

2012年底，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在京主持召開座談會，聽取八位專家學者對黨風廉政建設和反腐敗工作的意見和建議，程文浩是與會專家之一，提出了在全國展開對公共權力和資源進行普查與公開的建議。

權力公開是廉政基礎

《21世紀》：2012年底中央紀委專家座談會上，您呼吁盡快在全國展開對公共權力和資源的普查。為什么？

程文浩：我國政府為了行使經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能，擁有大量的決策權、執法權、審批權、處罰權等權力。僅各級政府掌握的行政審批權就有數千項之多，而且很多權力其實是由地方或部門自行制造，本身并無法律依據。

一方面各級政府掌握龐大的權力資源，另一方面這些權力的監督制約整體偏弱。公共權力面廣量大，由于制度變遷、機構改革、人員變動等原因，某些權力有可能被監督部門忽略甚至遺忘，而實際由小集體甚至官員個人自行掌握。事實證明，這些處于監督“暗區”甚至“盲區”的公共權力，最易淪為腐敗“溫床”。

各級政府掌握大量公共權力，企事業單位、公益慈善組織等則掌握大量的公共資源。以公益基金會為例，截止到2012年8月，全國的公益基金會總數已達到2752家，全國基金會2010年末總資產高達572億元，年度捐贈總收入高達245億元。

這些公共資源取之于民，理應完全用之于民，但實際情況并非如此。根據中基透明指數測算，全國2000余家公益基金會的透明度得分僅為滿分的三成，即行業透明度整體不及格。事實證明，公共資源監管不力，同樣會滋生腐敗。這幾年我國公益慈善事業所面臨的廣泛社會質疑，絕非空穴來風。

此外還有國有企業。它們掌握大量資金、土地、廠房、設備等有形資產，以及商標、專利、資質、許可等大量無形資產。在企業處于改制、破產、兼并等非正常階段時，這些有形和無形資產極易被忽略甚至遺忘，最終被小集體或個人侵吞。

總而言之，在我國公共權力和公共資源總量巨大、流轉復雜、變化頻繁的現實情況下，如果不摸清這些權力和資源的家底，對其監督管理就會流于空談。所以，當務之急是對現有的各類公共權力和公共資源進行全面普查，摸清家底、查清底數，然后全面公開這些權力和資源，主動接受社會監督。這是我國廉政建設的一項不可或缺的基礎性工作。

公開權力運行過程

《21世紀》：十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“強化權力運行制約和監督體系”，今年1月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求公開國務院各部門全部行政審批事項清單，各個部門相繼曬出“清單”，您如何看待行政權力的這種變化？

程文浩：腐敗作為公權私用行為，不同程度地涉及到對公共權力的濫用。陽光是最好的防腐劑，對腐敗行為最有效的防范措施就是實行公共權力公開透明運行，解決信息不對稱問題，讓腐敗行為無處藏身。

所謂權力公開運行，就是要全面公開權力本身及其整個運行過程，主動接受社會大眾全方位、全過程的監督。具體地說，要完整地公布權力名稱、權力依據、權力行使規則、權力過程、權力結果等關鍵信息。

目前推行的權力清單制度是推動權力公開運行、強化權力運行制約和監督的重要舉措。從前期的實踐來看，權力清單主要包含了權力名稱、權力依據和行使規則等前端信息。今后還應繼續向權力運行的后端延伸，即公開權力過程和權力結果。唯有完整地公開權力的各個方面和整個公開過程，才能使公眾不僅知其然，更能知其所以然，真正發揮對公共權力的監督制約作用。

《21世紀》：歷屆政府都對權力下放做出努力，比如過去的大部制改革，可以說權力下放是個漸進的過程，那么權力下放最終可以到什么程度，或者說最后政府可以保留哪些權力？哪些還可以繼續下放？

程文浩：國務院明確要求各部門公開全部的行政審批事項清單，在推動政府權力公開運行方面邁出了重要一步，而且也為地方各級政府的權力公開發揮了表率帶頭作用。我認為今后應從兩個方面入手，不斷改進這項工作：一是擴充權力清單內容，除了行政審批權力之外，還應逐步公開政府的決策權、執行權及處罰權、分配權等各類權力；二是擴大權力公開的層級，國家應盡快出臺有關權力公開的制度規定，要求各級政府盡快公開自己的權力清單，并對公開時限、公開途徑等做出具體規定，這是規范權力公開行為的關鍵。

總的來講，公共權力的公開透明是大勢所趨、人心所向。權力普查和公開不僅能夠防止腐敗，而且將顯著促進依法行政和民主政治建設，具有深遠的歷史意義，實為當務之急，也勢在必行。

三位一體監督體系

《21世紀》：按照廉政工作會議精神，在公開的審批事項目錄清單之外，一律不得實施行政審批或新設審批事項，這對于政府監管機制來說是一項重大變革。相應的監管部門，將面臨哪些挑戰？

程文浩：禁止政府部門在公開的審批事項目錄清單之外實施行政審批或新設審批事項，具體體現了李克強總理近期在國務院廉政工作會議上提出的“法無授權不可為”這項基本原則，是主動限定政府權力范圍、構建有限權力政府的重要舉措。此舉有利于劃清政府權力邊界，防止政府對市場和社會過度干預，發揮全社會的積極性和創造性。

對于各級監管部門來說，這項改革意味著他們不能再像過去那樣主要依賴行政審批這種剛性方式實施監管，而必須創新監管的方式方法，如通過公共服務、信息公開等柔性方式實施監管。另外還要改革單純依靠政府進行監管、事事依賴政府親力親為的狀況，嘗試將某些非核心監管職能移交給具備條件的社會組織承擔，提高社會和行業的自我管理能力。

《21世紀》：中央放權之后，很多權力被下放到地方，有人擔心這些下放的權力在地方會形成新的改革障礙，地方如何解決放權“最后一公里”的問題？

程文浩：上級政府向下級政府下放權力，主要是出于幾點考慮：一是防止上級政府權力過于集中，難以監督制約；二是下級政府更接近于基層群眾，更熟知基層的實際情況，所以能夠更加及時有效地就近實施經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。

下放權力是手段而不是目的。從效果來看，放權并非是下放得越多越好，因為下級政府突然獲得大量新權力，同樣有濫用這些權力的可能。因此，上級在下放權力的同時，一定要圍繞下放權力盡快構建起上級監督、同級監督、群眾監督三位一體的立體監督體系，以確保對下放權力監督到位、制約有力。唯有如此，才能夠實現下放權力的初衷，也才能防止因權力集中下放而引發一波新的腐敗高潮。（編輯晨星卜凡）